《政府采购法》走过了一年半的艰难历程，离我们入世时承诺2020年开放政府采购市场的时间又迈近了一步。从无到有的意义毋庸置疑，但一项新制度的推进需要我们正视困难，步步为营

●凌现江
之一：国内市场与国际市场
《政府采购法》明文规定要优先购买国货、支持中小企业和经济不发达地区的发展。我国现已加入了WTO，就意味着将与整个世界经济一体化的步伐越来越快，我们保护民族工业，中小企业的目标在世界经济大潮中越来越难了。我们在世界一体化的变革中不得不做出庄严的承诺：不分国籍、不分大小平等地对待世界各国供应商。但作为一个国家就必须维护它的主权，在经济层面它必然要保护本国的某些企业，就连美国、日本等发达的资本主义国家也是如此。
尽管我国某些产品在国际上有一定竞争力，但整体上仍还落后。随着联合国《政府采购协议》签署进程的加快，我国正面临重大产业调整，“舍车保帅”还是“车帅并进”是一个无法回避的难题。
 
之二：统一市场与区域保护
市场经济要求全国统一市场，而不是人为地条块分割。政府采购作为公共财政支出方式市场化的行为更应充分体现这一点，更要充分发挥政府采购的宏观调控、优化资源配置的功能。不久的将来，《政府采购协议》的签订，意味着国家内部狭隘的地方区域保护主义将无处容身。
目前，仍有不少地方对外地供应商实行差别待遇，对本地企业或产品特别“青睐”。具体表现在评标办法、资格审查、甚至是标书的获取时间等环节上，外地供应商要么不易获知采购信息，要么知道信息却不能参与或是“参与也是白参与”。地区进行地方保护大都是为本地企业的发展，促进本地区人员就业，增加地方财政收入，但从全国统一市场大局来看是有百害而无一利的。因为它不能实现真正的公平竞争，从而妨害了一国经济的整体发展。地方政府领导要树立长远的大局意识，设法依靠科技进步增强本地企业的核心竞争力，扶植培育更多敢于同国内甚至国外供应商“硬碰硬”公平竞争的知名企业。
 
之三：政府采购与非政府采购
政府采购制度在我国实行的历史还不长，国内的政府采购市场较非政府采购市场的份额目前来看还不算大。随着我国公共财政支出规模的逐步变大，政府采购的力度与规模也将变大。在理论界，谁都不会否认一旦政府采购成为我国市场产品供需的主要方式，政府采购的示范作用必将对国内市场营销模式及竞争模式产生巨大影响，从而影响到那些非政府采购市场中存在的供需双方及第三方，给他们带来一定的“冲击”，比如：市场定价问题、营销战略问题等等。它的影响究竟是正面大于负面，还是负面多于正面，也是经济学家们认真分析与探论的重大课题。
 
之四：公开招标与非公开招标
我国《政府采购法》、《招标投标法》都明确规定公开招标是我国政府采购的主要方式。诚然公开招标有许多非公开招标方式无法比拟的优势，比如体现公开、公平、公正原则，但亦有“效率低下”、“成本过高”的先天不足。虽然《政府采购法》第二十八条明确禁止了采用化整为零的方式规避公开招标的规定，但某些地区“化整为零”、“重复采购”的现象依然大量存在，我们不禁要问：“究竟是法律规定出了问题，还是现实情况别有他故呢？”尽管大量违法规避公开招标的行为不能一概而论，有时也确实存在“难言之隐”，但法律的严肃性需要实践的严格执行，更何况“难言之隐”还需细致研究。
 
之五：监管机构与执行机构
这是最值得探讨的矛盾。《政府采购法》第十三条、第六十条、第十六条的相关规定明确了采购监督管理部门与集中采购机构的关系是“执行与监管的关系”，不是领导与被领导的关系。然而目前，由于各地情况各异，加上部门间的利益驱使，使得采购监督管理部门在政府采购管理活动中一直处于决定性的主导地位，有些地区的采购执行部门则演变成监督部门的“小兄弟”，采购监督管理部门直接或间接地参与政府采购活动，“管中有采、采中有管、又管又采、只采不管”的现象十分突出，背离了立法初衷。
这一矛盾存在的根本原因是目前没有一部实际可以操作的监督细则，对采购监督部门的监督事项与权限予以明确。
 
之六：执行机构与社会中介
政府采购执行机构与社会中介机构都是代理机构，都要接受国家的管理，但二者有本质的区别。性质上，前者是非营利的事业法人，后者是以营利为目的的企业法人，前者为国家设立，后者是社会设立；代理范围上，前者要代理纳入集中采购目录的政府采购项目，后者要代理社会采购项目或者未纳入集中采购目录的项目。
集中采购机构不需办理设立登记，人员配置、硬件设施也没有硬性要求，表现为十足的官方性。不足

之处是不能同实行公司制管理的中介机构人员的专业性、服务性、灵活性相比。
它们的主要矛盾是随着集中采购范围的扩大，社会中介的份额会越来越少。但集中采购机构服务性、专业性较差，会使政府在决定由谁代理采购时为难。要解决这一问题，关键在于如何将集中采购机构建设成一个既权威又专业的采购组织。
 
之七：采购人与集中采购机构
《政府采购法》规定：采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织。采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理机构，这是法律规定的强制代理关系。《政府采购法》第二十条明确了两者是委托代理关系。在实际操作中，有两种相反认识：一是采购人认为既然我委托了你，你就得按我的要求办理采购，表现为指定品牌、指定供应商，有些地区，集中采购机构为了迎合采购人就违规操作了；一是集中采购机构认为既然采购纳入集中采购目录的项目，那么采购人必须听从我的，结果采购的东西与采购人的要求有差距，引起采购人不满，表现为不与中标或成交的供应商签订合同，严重影响了政府采购的声誉与形象。
针对第一种认识，应明确采购人与采购代理机构两者的法律地位，要明确这种委托代理关系不同于民法或合同法的一般委托代理关系。集中采购机构是非营利的事业法人，是政府采购的代理机构，具有独立的法律人格，它的意志不受采购人左右，它的职责就是依法执行政府采购的事务，且这一职责不因签订了委托代理合同而受到任何限制，对于采购人明显是违法的要求应当拒绝，或停止代理活动，并将问题向监督管理机构反映或检举。
针对第二种倾向要加强对集中采购机构服务意识的教育宣传，在签订代理合同时应双方充分沟通，尽可能地了解清楚采购人的真正需求，加强自身专业素质的培养。
 
之八：执行机构与行政机关
《政府采购法》中明确：“采购代理机构与行政机关不存在隶属关系或者其他利益关系。”但实际上，集中采购机构都不可避免地直接或间接地隶属某个行政机关。有的隶属于财政部、有的隶属于政府、有的隶属于政府的机关事务部门、有的隶属某个专业行政主管机关，可以说根本不存在真正意义上“不隶属于任何行政机关”的集中采购机构。
笔者认为立法者的本意就是想让集中采购机构保持独立性，在政府采购活动中不受来自外界的干扰，尤其是行政机关的干扰。但作为政府设立的执行政府采购事务的事业单位又怎能不隶属任何行政机关呢？其实，集中采购机构是否隶属某个行政机关并非问题症结所在，关键在于政府采购执行人个人有没有独立性，是否受到不公正的影响，说到底就是怕不怕“被砸饭碗”。因此，如何彻底解决采购执行人的“后顾之忧”才是立法的难点所在