编者按：《政府采购法》颁布实施后，各地政府采购机构都面临着转变职能、机构分设的问题，有的省市所属各县区的政府采购监督管理机构和操作机构目前仍未分家，各县区人事、财政部门和集中采购机构经常询问集中采购机构的重新设置问题。本版在这里就此问题谈了一些思路，期望能对各市县政府采购机构建设起到一定作用，同时也以此与各地政府采购同行们商榷。

　　　　　　　　　　市县集中采购机构的设置 
   
　　市县一级政府采购工作运行初期，在机构设置上，大多数都是采取在财政部门设立政府采购中心的办法，设置了政府采购机构。其日常工作除了要负责政府采购具体操作业务外，还要负责政府采购的监督管理工作，具有双重职能。这种机构模式，对政府采购工作的启动和发展以及政府采购制度的建立起到了一定的促进作用。目前，一些县市尤其是采购任务较少的贫困地区仍然沿用这种方式。但随着政府采购制度改革的　进一步深化，这种机构模式的弊端越来越明显，它不利于体现政府采购“公开、公平、公正”原则，在一定程度上阻碍了政府采购工作的健康发展。

　　根据《政府采购法》的具体规定和政府采购制度的规范化要求，政府采购监督管理和业务实施操作职能必须分离，管理机构和执行机构也应分别设立。作为政府采购执行机构的政府采购中心，应将原来承担的监督管理职责分离出去，专门承担政府采购的实施操作职责。作为集中采购机构的政府采购中心，应根据新的职能设立新的内部机构。本人认为，健全的集中采购机构首先应明确其性质和设置原则及其所承担的具体职责，其次还应根据需要设立好内部机构。 

　　集中采购机构内部机构，应根据其机构日常管理工作和实施集中采购业务的需要设置，应包括办事机构的设置与党组织和其他机构的设置两方面。

　　办事机构的设置

　　在集中采购机构内部，应根据《政府采购法》“集中采购机构应当建立健全内部监督管理制度”的规定，建立健全相互监督、相互制约的监督制约机制，科学设置内部办事机构，合理划分内部机构职责。

　　在集中采购机构内部，一般应设置如下办事机构，即：办公室、综合部、信息管理部、采购部（按采购品目大类分为采购一部、采购二部、采购三部）。各办事机构的主要职责分别为：

　　办公室　办公室主要负责机关的文秘、人事、劳动、安全、保密等行政事务工作；负责机关的财产、财务管理及后勤事务工作；负责机关的党务工作，承担中心党、群、团组织的日常工作；负责机关内部职工培训、教育工作，组织机关学习和召开各种会议；负责机关纪律检查、行政监察和党风廉政建设工作；负责与上下级政府集中采购机构的联系工作；负责机关各类档案的管理工作。

　　综合部　综合部主要负责制定集中采购机构内部采购业务运行规程；负责集中采购项目的受理、送审、传递工作；负责汇总编制集中采购实施方案；负责审核各类采购文件和各类采购业务实施结果报告；负责签订或组织签订政府采购合同，并负责合同的确认工作；负责政府采购合同款项及其他采购资金结算、支付的汇总、复核工作，办理资金结算通知手续；负责政府采购完工项目的验收工作；负责与政府采购监督管理部门的联系工作。

　　信息部　信息管理部主要负责机关政府采购理论研究和宣传工作；负责机关局域网管理及政府采购信息化建设工作；负责机关对外交流与合作的有关事务工作；负责政府采购供应商的邀请和咨询专家的聘用及其业绩考核工作；负责政府采购信息统计、发布及业务档案整理、归集工作。

　　采购一部　采购一部主要负责集中采购目录以内的货物类项目以及集中采购目录以外受委托代理的同类项目的采购；负责按规定的或批准的政府采购方式组织所承担的采购项目的实施；负责所承担采购项目实施的日常事务工作。

　　采购二部　采购二部主要负责集中采购目录以内的工程类项目以及集中采购目录以外的受委托代理的同类项目的采购；负责按规定的或批准的政府采购方式组织所承担的采购项目的实施；负责所承担采购项目实施的日常事务工作。

　　采购三部　采购三部主要负责集中采购目录以内的服务类项目以及集中采购目录以外的受委托代理的同类项目的采购；负责按规定的或批准的政府采购方式组织所承担的采购项目的实施；负责所承担采购项目实施的日常事务工作。

　　党组织和其他机构的设置

　　集中采购机构应按党章规定，设置党的基层组织，同时还应按其他组织的章程规定，设置工会、妇女组织和团的组织；对纪检监察机构的设置，应按纪检监察机关的规定办理，可由纪检监察机关向集中采购机构派驻纪检监察机构或专职纪检监察人员，或在机构内部设立纪检监察部门，以加强集中采购机构的纪律检查和行政监察。（李平） 

　　　　　　　　　　　　规范政府采购行为 
   
　　我国自1999年推行政府采购以来，政府采购成果显著。据统计，截至2002年，全国已累计实现政府采购金额2121亿元。然而，政府采购在我国毕竟是一项新生事物，其规模效应和规范程度与发达的市场经济国家相比还存在一定的差距。旨在加强廉政建设，从源头上预防和治理腐败的政府采购，由于缺乏制度规范和有效监督，在一些地方引发了新的腐败。2002年6月29日由中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过，于2003年1月1日起施行的《政府采购法》，从法律高度对规范政府采购行为提出了更高的要求。

　　笔者以为，在加强依法行政的今天，要规范政府采购行为，当务之急就是要加强对《政府采购法》的学习宣传和贯彻落实，依法制定规范的政府采购制度，统一和规范各政府采购当事人的行为。具体有以下几点想法：

　　建立健全政府采购制度

　　首先，要清理与《政府采购法》有抵触的相关制度和办法。各地在实行政府采购初期出台的一些政府采购暂行办法或制度，从政府采购范围到政府采购执行主体的确定，从政府采购方式和程序的执行，到对违反政府采购制度行为的处罚等等，有的已不合时宜，有的与《政府采购法》相背离，因此必须抓紧清理或修改。

　　其次，要根据《政府采购法》的要求和政府采购实践，制定和出台新的制度和办法。如：政府采购预算管理办法、政府采购资金财政直接拨付制度、政府采购协管员制度、定点采购和协议供货办法等。

　　强化政府采购预算管理

　　要建立政府采购预算管理制度。《政府采购法》第六条明确规定，政府采购应当严格按批准的预算执行。因此，负有编制预算职责的财政部门在编制年度部门预算时，应当将政府采购的项目及资金列出，编制独立的政府采购预算，报经人大审批后，批复单位执行。单位应严格按照批准的政府采购预算，提出分月度的政府采购执行计划，报政府采购管理办公室审批后实施，属集中采购的项目委托集中采购机构采购，属分散采购的政府采购项目，由单位按《政府采购法》规定的程序和方式自行组织采购，以充分发挥政府采购的计划性和规模效应。考虑到我国人大批复财政预算晚于财政年度起始时间，政府采购预算执行期间增减变动因素较多，因此，建议单位在计划执行中需调整政府采购项目时，应当填写临时政府采购计划表，报财政部门审核后实施，年终对预算再作统一调整。

　　要大力宣传《政府采购法》，建立单位政府采购协管员联系制度，加强政府采购的信息沟通，进一步提高采购人知法、守法，按法律办事的自觉性。

　　严格政府采购纪律 

　　对应当实行集中采购的政府采购项目不委托集中采购机构实行集中采购，擅自提高采购标准，隐匿、销毁采购文件，或者伪造、变造采购文件，拒绝政府采购监督管理部门监督检查等违反政府采购制度的行为，有关监督管理部门应依法予以处罚。（徐深义）

　　　　　　　　　　　　　集中采购机构的职责 
     
　　《政府采购法》规定：“集中采购机构为采购代理机构，设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。”集中采购机构是非营利的事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜。采购代理机构与行政机关不得存在隶属关系或其他利益关系。

　　按照这一规定，市、县集中采购机构应由当地政府根据当地政府采购规模和实际需要设置。其中市级一般应设立独立的集中采购机构，县区级应视需要而定。对于一些集中采购程度高、规模大、任务重的县区可设置独立的集中采购机构；其他一些采购规模较小的地方，不必每个县都建集中采购机构，这些县区的一般性采购项目可在政府采购管理部门的监督下，实行部门采购，对于一些大型或比较复杂的采购项目，可以委托上一级集中采购机构和其他代理机构采购。

　　集中采购机构是本级政府采购的执行机构，应具备独立的法人资格，主要职责是：接受各部门委托，制定集中采购的具体操作方案，并组织实施；直接组织招标等各类采购活动；根据各部门的委托权限签订或组织签订采购合同并督促合同履行；组织或参加政府采购项目验收；制定集中采购内部操作规程；负责内部人员的培训；接受部门委托，代理采购集中采购目录以外的项目采购；接受其他采购机构委托，代理实施其他项目的采购；办理其他采购事务；负责机关内部事务管理和党风廉政建设。

　　集中采购机构为非营利的事业单位，机构经费应实行财政全额拨款，其机构和人员编制应由政府人事部门根据当地事业单位机构改革总体实施方案和实际需要核定，市级一般应定为20～30人，县级一般定为10～20人，其中领导人数为一正、两副；各办事机构人员应根据核定的总编制数，按照综合考核、竞争择优、持证上岗的办法确定；党群团组织可采取兼职的办法由机构领导或其他人员兼任；纪检监察机构或人员应单独设置或确定。（李平）

　　　　　　　　　　区县级采购中心分离弊大于利 
    
　　政策研究

　　《政府采购法》第六十条规定：“政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构，不得参与政府采购项目的采购活动。”《政府采购法》第十三条又规定：“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。”由此我们可以推知：财政部门不得设置集中采购机构或与其存在隶属关系，进而政府采购中心必须脱离财政。然而，《政府采购法》十六条又规定：“设区的市、自治州以上人民政府采购根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。”并没有对区县级集中采购机构的设置及隶属做出要求。因此，区县级集中采购机构的设置及隶属，有待于根据实际情况权衡利弊，以寻求最优模式和最佳效率。

　　弊大于利

　　采购中心脱离财政虽然可以使“运动员”和“裁判员”的角色明确分工，从理论和形式上显得更加科学，但应区分具体条件和土壤。省市级政府管理体制、机构设置、预算控制都比较健全，有实力和基础将政府采购中心分离出财政。而成立政府采购中心的区一级政府将采购中心分离财政弊大于利。

　　原因有5个方面：

　　面临着分离时伴随产生的搬迁、成立机构以及人事调动的成本费用，相对当前运行良好的二级体制机会成本过高。

　　面临着分离后政府采购失去对资金控制的尴尬。这是因为如果脱离财政，政府采购将失去管理资金的权限，这就意味着没有了相应的操作平台。没有操作平台，各单位的购置性支出、财政的政府采购预算和执行就缺乏有效管理。

　　分离将降低对部门预算中政府采购部分的控制力度。当前财政部门负责对各机关单位的汇总及审核控制，如果采购中心分离财政将不利于及时全面掌握政府采购预算的情况。

　　分离不利于政府采购的国库集中支付。部门预算、政府采购和国库集中支付作为我国当前三大支出改革，如果统设于财政部门，将势必强化三者之间的沟通与联系，便于三者各自及整体职能的发挥，形成支出控制优势。分离将降低国库集中支付与政府采购的结合度，不利于更加严密地控制及协调。

　　采购中心分离财政将不利于对自行采购的控制。财政部门掌握资金拨付大权，同时拥有对自行采购的处罚权，采购中心隶属财政，必然提高各机关单位对政府采购的重视程度，迫使其杜绝或减少自行采购。但分离后这种先天的优势将会丧失。

　　当前亟待解决的问题

　　综上所述，目前区县一级政府采购中心隶属财政，无论从成本、资金，还是从对部门预算和国库支付的影响上，都更能够发挥良好作用。当前我们更应该做的事不是分离，而是在不分的基础上研究探索采购办与采购中心的制度与流程建设，以进一步协调、完善现有模式。

　　当前，区县级采购办与采购中心框架确实发挥出了优势，做出了成绩，但也不同程度地存在着不足。例如有的区县采购办负责立项审批、决定采购方式再下达采购中心，不符合《政府采购法》关于采购人直接面向采购中心的精神，影响了采购的效率。也有区县采购办负责政府采购的资金决算手续，不符合《政府采购法》关于政府采购监督管理部门不得直接参与采购工作的规定，中心的某些职能也无法充分发挥。

　　政策建议

　　根据区县级当前政府采购存在的问题，为进一步完善协调采购机制，提高采购的工作效率，建议：
采购中心不分离财政，继续与采购办分工完成采购工作；将政府采购项目的立项审批以及资金结算手续放在采购中心，便于中心更有效地控制、规范采购业务；根据实际不断探索实践新的采购机制、采购流程、采购方法，同时注重向其他采购部门学习先进经验与方法。

　　在坚决贯彻落实《政府采购法》的基础上，只要我们继续保持当前采购的组织形式，坚持将探索精神和创新意识运用于政府采购，阳光事业将会发挥出更加灿烂的光芒。（刘利成）

　　　　　　　　　　　　县级政府采购的效益评价 
    
　　推行政府采购主要是为了提高采购质量、降低采购成本，维护国家利益和社会公共利益，保护当事人的合法权益，同时从制度上遏制腐败，使采购成为阳光下的交易。而实践证明，政府采购正在发挥着越来越重要的作用，主要表现在经济、社会及政治效益等方面。那么，作为基层政府采购怎样客观公正地评价自身效益呢？

　　社会效益

　　在开放的市场经济条件下，社会总需求主要由私人的消费及投资需求、政府开支、净出口4部分组成。从我国目前的情况看，虽然银行利率几经下调，但居民储蓄仍持续增高，且数额巨大，说明消费需求不足。再受国内外经济状况的影响，国内的私人投资需求也不理想；出口因欧美经济的不景气以及局部战争等造成的不利条件而影响较大。由此可见，政府开支在拉动内需，创造就业机会，提高人民生活水平方面起着至关重要的作用。

　　政府开支主要分为工资、政府购买（政府采购）、社会保障支出等方面。因此，政府采购是实施财政政策的重要工具，政府采购支出额的增加或减少可以通过乘数效应使国民经济总量相应地成倍增加或减少。据测算，政府采购的支出乘数约为2。那么，在忽略其他因素的条件下，假设某一地区的GDP为10亿元，增加500万元的政府采购支出可推动本地国民经济增长约1%。由此，各县级政府采购部门根据自身情况可以大概算出本地区政府采购支出在国民经济增长中的作用。当然，目前大多数县级政府采购规模相对较小，但随着政府采购制度的逐步推进，其作用将越来越明显。

　　经济效益

　　此效益较为直观。例如，烟台市福山区政府采购工作按照上级的要求自1999年下半年成立机构，开展工作至今已有4年多的时间。几年来，通过公开招标、询价和比价等多种方式，采购项目涉及货物、工程和服务类，先后对福山区70多个单位的100多个品种进行了采购，累计采购金额达5400余万元，节约资金670多万元，节约率12%。

　　县级政府采购数额需要有较高的准确性，因为经过层层汇总后，它需要反映出全国的政府采购总量，进而在一定程度上影响我国及地方的财政政策。

　　那么，如何能够提高准确性呢？一是在思想上加以重视，杜绝想出来的节约金额；二是在日常工作中注意加以积累，绘制采购情况一览表：

　　这样在季末、年终加以汇总，可以得到较为准确的政府采购额及资金节约率。

　　政治效益

　　政府采购遵循着公开、公平、公正和诚信的原则，在全社会的大力支持和关心下，已逐渐形成为一种品牌，从一个侧面反映出廉洁高效的政府形象。突出表现在：财政资金分配与使用相结合，财政资金的使用得到必要的监督；杜绝重复采购、盲目采购、挤占、挪用采购资金等现象，减少了资源浪费，采购质量得到提高；采购过程透明，防止腐败现象发生。这都促进了政府管理和公共服务的诚实廉洁和高效。《政府采购法》明确规定：政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等。政府采购应当采购本国货物、工程和服务。因此在一定程度上保护和促进了民族工业、幼稚产业等发展。而且不可否认，由于受地域、信息等因素影响，政府采购也重点支持了当地经济的发展，特别是对县级中小企业、公司及个体工商户的扶持，从而增加就业机会，维护社会稳定。（张宇峰）