政府投资项目应纳入政府采购
●     赵军
　　广义的政府投资项目，是指国家及地方各级政府以资金、土地或政策等形式全部或部分投入固定资产的投资项目。显然，政府投资的工程项目属于政府采购的范围，但在实际操作中，政府投资项目的工程采购几乎未被各级政府纳入政府采购，甚至不进行招标投标，而采用指定项目法人的作法。这些实践中的操作方法带来了一系列的弊端，如容易保护落后、不利于提高投资效益、不利于鼓励民间投资的积极性等等。笔者认为，为适应市场经济发展的需要，在政府投资项目中不仅要实行招标投标，而且必须推行政府采购制度。
介入的必要性
无论从政府投资项目的资金来源，还是从我国目前政府投资项目领域存在的问题来看，都必须将公共工程纳入到《政府采购法》的管理范围之内。
资金构成方面
毫无疑问，一些基础性和公益性工程建设项目，由于其具有投资大、周期长、复杂程度高、经济收益低等特点，私人和民间资金很少介入，资金来源一般是由国家财政支出，或者由政府出面融资，以发行国债、申请国际贷款等方式支持公共工程建设。无论采取何种方式进行投资，出资主体都是国家或国家授权的代表。因此，从政府投资项目的资金构成方面来看，完全符合政府采购的性质，应当将其纳入到政府采购中来。
国际通行惯例
无论在国际条约的层面上，如WTO制定的《政府采购协议》以及联合国国际贸易法委员会通过的《贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法》，还是在其他国家或地区的国内立法层面上，都明文将公共工程纳入到了政府采购范围之内，这里面当然包括政府投资项目。并且，世界上大多数国家都未采用《招标投标法》与《政府采购法》两法并立的立法模式，而是将招标投标作为政府采购的一种方式，在政府采购法中进行规范。我国既然已经形成了两法并立的局面，就必须将政府投资项目纳入到《政府采购法》中去规范，否则，在政府投资项目的工程采购中，除了招标投标（即政府采购的方式、程序）以外的其他内容，都将处于一种“无法可依”的状态。
我国的现状
在《招标投标法》颁布实施之前，我国的政府投资项目建设虽然也有实行招标投标的，但充其量只是有其形而无其实。随着《招标投标法》的实施，这种局面得到了一定的遏制，但一些根本问题仍未解决。（1）行业条块分割、地方保护主义现象严重，不正当竞争行为充斥市场。在我国，市政、水利、交通及世界银行贷款项目，各行业主管部门都有自己的专业公司，这些行业之间各自为政，对外拒绝引入公平竞争机制，对内管理上政企不分。另一方面，各行政区域之间存在严重的地方保护主义，限制外地企业的进入，对外地企业实行歧视待遇，这些都不是一个发育良好的市场中所应出现的现象；（2）采购管理主体缺位。我国目前对政府投资建设项目实行的是分散管理，即主管部门申请立项，计委管计划审批，财政管资金发放，建委管工程发包，业主单位负责现场管理。在这种管理体制下，虽然看似各家共管，实际上是谁也不管。国家作为工程的投资者，代其行使全面监管职责的管理主体是缺位的，不利于国家对建设资金的管理和对工程质量的控制；（3）资金失控，使用效率低下。由于政府投资项目管理体制存在严重缺陷，国家出钱却不能管钱，各部门之间缺乏相互制约与监督，致使建设资金的使用失控，在工程建设过程中也缺乏有效的管理，资金浪费严重，往往出现工程决算大大超出预算的情况，资金的使用效率很低。
我国政府投资项目建设中存在的问题，已经迫切要求我们必须改革原有计划经济体制下的管理体制，以适应市场经济健康发展的需要。同时，我国已经加入WTO，政府采购的法律法规也应逐步与国际接轨，这将有利于提高我国政府投资项目建设的总体水平，增强国际竞争力。因此，笔者认为，《政府采购法》将工程建设纳入其管理范围之内，是很有必要的，也是势在必行的。这一立法举动，不仅加强了对政府投资项目的科学化、系统化管理，净化了政府投资项目建设市场，而且从立法上弥补了两法并立所带来的弊端，对我国政府投资项目领域的法制化进程，无疑会产生深远的影响。