顶层制度设计，被喻为改革发展的“最先一公里”。为认真贯彻《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》，全面落实习近平总书记对江苏工作的新要求,《江苏省委省政府关于加快推进生态文明建设的实施意见》19日正式下发（以下简称《意见》）。《意见》共有10章38条。江苏省环保厅厅长陈蒙蒙告诉记者，江苏的《意见》在全国各省份中属于率先发布，其最大特色，是突出了率先指向、问题导向和改革取向。

 

　　秉持率先指向，5年建成示范省

 

　　党的十八大以来，江苏省委、省政府就生态文明建设作出了一系列决策部署：出台《关于深入推进生态文明建设工程率先建成全国生态文明建设示范区的意见》，率先颁布《江苏省生态文明建设规划》，率先划定生态红线，率先开展绿色发展评估，扎实推进生态空间保护、经济绿色转型、环境质量改善、生态制度创新等“七大行动”，生态文明建设工程取得重大进展和积极成效。

 

　　《意见》明确，坚持“率先建成生态省，率先建成全国生态文明示范省”的目标不动摇，为“迈上新台阶、建设新江苏”奠定坚实基础。

 

　　陈蒙蒙解析说，此轮发布的《意见》，可以说全面确立了未来江苏生态文明建设的制度规章。其“总体目标”是：到2020年，全社会生态文明理念显著增强，绿色发展水平显著提升，污染排放总量显著下降，生态环境质量显著改善，率先建成全国生态文明建设示范省。同时也明确了五个方面15个定量指标，包括：生态红线区域占国土面积不低于22%；单位地区生产总值二氧化碳排放强度比2005年下降45%；PM2.5年均浓度下降到50微克/立方米左右；全省90%的市县达到国家生态市县建设标准。

 

　　突出问题导向，“三限两保”谋平衡

 

　　《意见》明确，要通过“三限两保”谋求发展与生态的平衡：即资源限总量、产业限类别、排放限额度、空间保红线、质量保底线。

 

　　资源如何限总量？据介绍，到2017年，煤炭消费总量力争实现负增长；到2020年，煤炭消费总量力争低于2012年，煤炭占能源消费总量比重降低到60%以下，电煤占煤炭消费比重提高到60%以上；用水方面，则要“落实水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污三条红线”。

 

　　加快生态文明建设并不意味着放弃产业发展，《意见》明确“产业限类别”：对沿海产业带，《意见》要求“严格控制化学、农药和染料中间体项目”；而沿江产业带，则明确“严格限制新建重化工项目，加快对沿江地区化工园区整合提升，打造沿江绿色石化产业带”。

 

　　此外，“排放限额度”，指的是实施排污总量控制，从而倒逼“绿色化”发展。

 

　　“空间保红线”，指的是严守城市边界、耕地保护和生态保护三条红线。一是合理确定城市规模、开发强度和保护性空间，划定城市开发边界红线。苏南地区加强城市用地增量控制，鼓励城市转型升级和内涵发展，苏中、苏北地区集约用地，推动城市新区和开发区紧凑建设；二是实行最严格的耕地保护制度，划定永久基本农田，到2020年全省耕地保有量不低于国家下达的保护任务，确保耕地数量不下降、质量不降低；三是进一步优化调整省级生态红线区域保护规划，强化刚性约束。

 

　　“质量保底线”，要求“把环境质量只能更好、不能变坏作为各级政府环保责任的底线”。

 

　　凸显改革取向，完善制度求突破

 

　　《意见》强调要坚持以深化改革为动力，重点在“自然资产产权和用途管制、损害赔偿、责任追究、生态补偿、绿色政绩考核、资源环境审计制度”等方面取得进展。那么，这些改革新举江苏具体将如何推进？

 

　　落实自然资源资产产权制度和用途管制制度，是一项全新的探索。据省环保厅生态建设处处长英剑波介绍，我省将分五步走，第一，开展自然资源资产调查摸底，建立相应数据采集机制；第二，探索自然资源资产评价，“对水流、森林、山岭、荒地、海域海岛、滩涂（湿地）等自然生态空间进行统一确权登记，明确国土空间的自然资源资产所有者、监管者及其责任，逐步建立自然生态空间统一确权登记的制度体系和自然资源资产产权管理制度体系”；第三，建立自然资源用途管制制度，明确各类国土空间开发、利用、保护边界，实现能源、水资源、矿产资源按质量分级、梯级利用；第四，探索建立资源环境承载能力监测预警机制，对资源消耗和环境容量接近或超过承载能力的地区，及时采取区域限批等限制性措施；第五，探索编制自然资源资产负债表。

 

　　健全价格、财税、金融等政策，激励、引导各类主体积极投身生态文明建设，将在未来得到进一步深化。《意见》明确，凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府定价要体现基本需求与非基本需求以及资源利用效率高低的差异，体现生态环境损害成本和修复效益，2020年底前，全面实行非居民用水超定额、超计划累进加价收费制度。

 

　　《意见》还明确，要开展党政领导自然资源资产离任审计试点。对违背科学发展要求、造成资源环境生态严重破坏的要记录在案，对干部实行终身追责，不得转任重要职务或提拔使用，已经调离的也要问责。