切实加强对招标采购环节的有效监管，早在2004年，余姚市委、市政府就根据当地实际情况，建立起了以“一委一办一中心”为主要架构的全市集中统一的招标采购交易平台，将分散在各行业职能部门的各类公共资源应招标采购项目统一纳入该平台操作与监管，实行“五统一”的运作模式，从而从体制机制上结束了在招标采购操作与监管方面“九龙治水”的局面。经过10余年的实践与探索、完善与提升，目前一个统一、规范、有序的招标采购市场已在该市牢固确立并日趋成熟，公共资源市场化配置更加公开、透明、科学合理，市场在公共资源配置中的决定性作用得到有效发挥。

 

　　一、主要做法

 

　　（一）统一组织机构。在招标采购组织建设中，形成了全市统一的招标采购（公共资源交易）管理的三级网络。一是在市级层面上，建立了“一委一办一中心”，并于2004年8月1日开始运行。一委，即市招标投标管理委员会。由市长任组长，分管副市长及市相关领导任副组长，市直10余个行业主管部门的主要负责人为成员，实施对全市招标投标管理工作的领导；“一办”即市招投标管理办公室（简称“市招管办”），“是市政府的正科（局）级派出机构，经相关行业主管部门授权（后调整为委托），对进场项目的招标交易活动实行综合监管，为便于同相关部门的协调，该办有二任主任曾兼任市政府办公室副主任，实行职级高配；“一中心”是指市招投标中心，为各类进场交易活动提供集中统一的场所和相关服务”。同时增挂了“政府采购中心”牌子，承担政府集中采购机构的职能，保持业务运作的相对独立性。该中心为市政府直属的副科（局）级事业单位。二是在乡镇级层面上，于2005年9月，在宁波大市范围内，率先建立了覆盖全市各乡镇（街道）的招投标分中心，实施对50万元以下的镇村招标采购项目管理，2011年又扩大到200万元以下；三是在村级层面上，逐步将招标采购制度推广到各行政村（社）及社区，落实了兼职联络员，实施对5万元以下项目的交易活动。由此，初步形成了市镇村三级招投标网络体系。

 

　　（二）统一进场范围。建立了市级集中统一的公共资源交易场所，相关事宜实行窗口办理，一条龙服务，取消了设在各行业主管部门的招投标交易场所及机构，明确了工程建设项目招标投标、经营性国有土地使用权出让、国有资产产权交易、政府采购、药品与医疗设备采购等“五大类”应招标交易项目，必须进入该平台进行操作与监管。

 

　　（三）统一监管制度。为适应统一监管体制的需要，市招管办会同相关行业主管部门先后制订了内容涉及政府采购、工程招标、土地出让、药品采购、产权交易，工程审计等方面的规范性文件，以及10余项配套制度和近20项业务流程等操作制度。与此同时，还制订了打破市场壁垒，规范市场准入的一系列制度规定，吸引了各地潜在投标企业参与我市招投标活动。建立了部门协调联动机制。2014年还出台了《关于治理工程建设领域突出问题促进建筑业健康发展的若干意见》，联合各行业主管部门制订了《工程建设项目施工转包、违法分包、违规更换关键岗位人员行为认定办法(试行)》等一系列治理工程建设领域突出问题的“组合拳”文件，共同整治招投标“顽症”，确保招投标市场规范运行和有序竞争。在平台内部管理上，也制订了相应制度。从市级政策、部门文件、内部管理三个层面，形成了较为完善的招标采购市场制度体系，确保了招标采购活动在制度设定的轨道上安全运行。并编印了《余姚市公共资源交易制度汇编》，发至全市各乡镇街道、行政村、市直各部门。

 

　　（四）统一监管流程。招标人进入平台操作，按规定程序进行，市招投标中心提供各项服务，市招管办进行监督。市招管办在委托范围内通过对程序与实体的两方面进行监督，以工程招投标管理为例。在程序方面监督内容主要涉及招标人在招标文件编制、招标公告发布、评标委员会组建、开标、评标、定标及中标结果公示、合同签订等十二个环节；在实体监督方面，市招管办主要通过接受三种备案（即评标报告、招投标情况报告、招投标年度计划等，在上报招标人及有关部门的同时，还须向市招管办备案），办理四方面事宜（即开展监督检查、核查违规情况、建立信用档案、调处投诉事宜）等方法加大监管力度。

 

　　（五）统一业务指导。市级平台对乡镇级平台加强了业务指导，主要通过召开例会、培训辅导、《动态》交流、信息互动、咨询答疑、考核奖励、专项检查、制订《范本》、廉政教育等项措施，使其逐步走上规范运作轨道；乡镇级平台负责对村级干部的招投标知识辅导，市级平台派员作辅导讲座。

 

　　二、基本成效

 

　　（一）招标范围不断拓展。招投标平台的招标范围在建设工程项目招投标，政府采购等五大领域的基础上。已呈现出多元化拓展态势，已经实现了《宁波市公共资源市场化配置拓展目录》三大类八个子项目的全面覆盖；在交易主体上，从纵向看，已从市级平台向乡镇（街道）平台及村级平台延伸，从横向看，已从行政事业单位扩展到国有投资公司与普通国有企业、村集体资金。

 

　　（二）交易规模不断扩大。从市级平台的招标交易数据显示：工程项目交易数量从成立之初的每年400余项，增加到2008年的563项、2010年的815项，并呈逐年递增态势，截止2015年底，已累计完成招标（交易）7605项，成交总额达715亿元。

 

　　（三）电子化程度不断提升。为提高办事效率，市级平台自2009年开始，实行了从信息公告到资料归档等重点环节的电子化操作管理，在此基础上，还利用科技化成果，对招投标活动中的疑难问题，通过电子化程度的提升加以破解。如实行投标人网上报名、网上下载招标文件，保证金网上收退，施工现场关键岗位人员指纹考勤等举措，从源头上遏制了借资质投标、违法分包等弊病的蔓延，使招投标市场环境得到不断净化。

 

　　（四）招标效率不断提高。通过上门走访、预约服务、绿色通道、现场指导、中介管理等一系列增效提速措施。使招投标的效率与效益得到有效提升。截止2015年底，通过工程项目招投标，历年累计节支45亿元，节支率年均达到7.23%，其中2015年节支率高达8.10%。一些社会上曾经反响强烈的时间偏长、效率偏低等“老大难”问题，得到有效缓解。

 

　　（五）体制优势不断显现。创新的体制，营造出了规范有序的招投标市场环境，确保了招投标活动的“公开、公平、公正”。招投标监管的余姚模式获得了社会各界的高度关注，也得到了各级党委、政府的肯定，曾在省委、省政府湖州召开的招投标改革推进会议上作过经验介绍。公共资源交易管理工作也曾获得省及宁波市级多项荣誉，乡镇（街道）招投标平台规范化建设稳步推进，处于宁波各县（市、区）之首。

 

　　余姚市“五统一”的招标采购监管模式在实践中虽然取得了不少成绩，但也遇到了一些亟待破解的难题。一是创新的体制缺乏法律地位。市招管办的综合监管职能由于缺乏法律地位的支撑，导致在推进过程中仍存在着一定的困难和问题。因为根据国家相关法律法规的规定，招标采购的监管职能属于相关行业行政主管部门，导致市招管办对招标采购的监管职能无法实现整体履行。二是部门合力形成进展缓慢。由于市招管办工作职责仅局限于整个建设过程中的招投标环节，至于如何配合项目业主、行业主管部门加强对中标企业的施工管理及共同治理串标围标、资质挂靠、项目转包、违法分包等“顽症”，还缺乏形成合力的助推机制和办法，因而进展尚不明显。三是招标采购监管部门的工作容易被误解。在实践中，社会上对本该由业主或行业主管部门承担的治理串标、围标、资质挂靠、转包及违法分包等建设市场“顽症”责任，往往容易误归于招投标平台，导致社会各界对招标采购工作有时褒贬不一。

 

　　三、对策建议

 

　　2016年1月15日，宁波市人民政府以第227号令的形式，发布了《宁波市招标投标管理办法》（以下简称“《办法》”），自2016年3月1日起施行。《办法》结合当地实际,对有效破解一些困扰招投标活动健康发展的难题指明了方向，为宁波区域内的招投标事业健康发展奠定了扎实基础，是对实践经验的总结与提升，也是对余姚市创新“五统一”招标采购集中监管模式的一种肯定。

 

　　针对余姚在“五统一”模式下出现的新情况、新问题，要以贯彻落实《办法》为契机，构建发展新体制，培育发展新动力，依靠改革为招标采购事业健康发展注入持续活力。笔者认为，改革拟在以下几方面着手。

 

　　（一）明确定位。要按照《办法》第六条关于“市和县（市）区人民政府公共资源交易行政主管部门负责指导、协调本行政区域内的招标投标工作”的规定，要进一步确立招标采购监管机构的角色定位。与此同时，还要按《办法》相关要求，进一步完善、提升招投标中心等服务机构的功能。

 

　　（二）依法委托。推行“五统一”的招标采购监管模式，需要将招标采购环节的监管职能，从行业主管部门“剥离”出来，由招标采购综合监管机构专门行使。《办法》第六条规定：市本级对招标投标活动实行集中监督管理。县（市）区人民政府可以根据本地实际决定（注：指实行集中监管或分行业监管)。实行集中监管的，行业主管部门应将招投标监管职权依法委托招投标监管机构具体实施，受托机构应当符合《中华人民共和国行政处罚法》第十九条规定的条件。市招管办应当及时向余姚市委、市政府做好参谋，根据《办法》相关规定，进一步明确监管方式，如确定为继续实行“五统一”的招标采购监管模式，则市招管办应从原由的抽象委托向具体委托方式转变，即按照《办法》第九条确定的集中监管内容，结合本市实际，通过法定与约定方式，与相关行业主管部门依法签订具体委托协议，从而实现依法委托、依法行使，确保市招管办在受托的职权范围内履行职权，在接受委托部门的监督，确保依法行政的同时，其履职行为受到法律有效保护。

 

　　（三）严格追责。各行业主管部门将招投标环节的监管职能委托市招管办行使后，要监督业主进一步落实在标前、标后监管中的责任，加强对招投标“顽症”的治理，并实行严格的责任追究制度，防止相互扯皮。

 

　　（四）合力助推。相关行业主管部门要加大联合助推力度，形成合力，消除误解，确保衔接顺畅，打好“组合拳”。

 

　　（五）监督检查。要制订招标采购监督管理考核办法，加强日常监督检查。（作者单位：浙江省余姚市招标投标管理办公室）