在中国PPP沙龙(第六期)研讨会上，民生证券战略总监李茂年点评了银川自来水公司股权转让与增资项目和银川污水处理公司项目。在他看来，推动PPP发展，须具备三个前提，即要有统一的、有约束力的法律法规，有一套详细的操作规程以及政府要加强自身能力建设。

　　李茂年认为，银川水务PPP项目的成功实施得益于混合所有制和特许经营的双改革。特别是混合所有制的改革，在当前的发展也具有现实意义，对融资平台的改造具有重大的借鉴意义。

 

　　推动PPP须具备三个前提

 

　　在我国推动PPP模式，它有哪些前提条件？李茂年认为，推动PPP发展，须具备三个前提。

 

　　第一要有统一的，有约束力的法律法规。PPP涉及多方面，其主要是涉及老百姓切身利益的社会基础公用设施。PPP的影响面非常广，期限也很长。

 

　　在PPP所涉及的领域，我国目前的管理体制中，对于固定资产投资领域的建设，它的管理部门最多。这些管理部门往往容易出于他们各自对事物的认识，出现相互掣肘的现象。如果没有统一的规则，那么对于将来的PPP，可能会演化成各种各样的PPP，甚至是打着PPP的旗号，实施一些不规范的操作。

 

　　为什么推动PPP需要通过法律法规，而不是一般性的政策？这有几个问题需要厘清，即如何认识PPP的性质，PPP项目是PPP进行特许经营，可否将其认定为许可？PPP的决策是由一个部门决策，还是由政府决策？PPP在合同签订过程中能不能谈判？这都涉及到和目前法律法规衔接的问题。没有规矩不成方圆。因而必须要有一个规格和层次较高，内容比较完整统一的一套法律对上述事项进行明确。

 

　　第二要有一套详细的操作规程。PPP涉及的内容非常广泛，即便是通过法律去解决，它也只是解决了一些基础的或者重大的问题。在PPP项目长达二三十年的运行过程中，PPP涉及的问题非常多，如调价、合同变更等问题。

 

　　在运行过程中，如果市场没有规则，没有具体的操作规程，民营企业就会缺乏一种预期，民营企业需要和政府部门不断地去沟通协调，甚至在特殊情况下，会产生一些权利悬殊的问题。

 

　　第三政府要加强自身能力建设。PPP它更多强调的是一种民事主体之间合作和协商的关系。如何设计一个合适的PPP的方案，如何合理控制风险？如何确定一个比较可行的融资安排？对政府而言，这些都是挑战。

 

　　简政放权，绝不是一放了之，它对政府工作人员的能力、要求更高。加强政府能力建设，不仅关系到PPP项目能不能顺利开展，更重要的是整个过程中，能否确保项目顺利的运营，这决定了PPP项目的成败。因为单就建设方而言，通过市场的机制来选择，肯定是比较专业的。但是政府部门如何适应这种发展形势？这也是一个严峻的挑战。

 

　　当然PPP的推广还有更大的一个环境，就是在于整个市场不断的加深，整个诚信和契约不断的形成和牢固。整个社会要形成一个讲信用的文化。这也是PPP成败的关键。

 

　　银川“两水”项目启示

 

　　银川自来水公司股权转让与增资项目和银川污水处理公司项目的成功有两方面。第一是混合所有制的改革，第二是特许经营的改革。特别是混合所有制的改革，在当前的发展也具有现实意义，对融资平台的改造具有重大的借鉴意义。

 

　　全国人大修改了《预算法》，紧接着国务院就发布了加强地方政府对债务管理的意见。财政部也印发了地方政府存量债务纳入预算管理的甄别办法。那么未来对于政府在借举债问题，按照自借自还、风险自担的原则。城投债是不是还继续存在，城市融资平台如何改造转型？这是现在市场上普遍比较关心的问题。

 

　　可以看出，上述法律法规它所要灌输的基本思路有两方面，一个是借新还旧，就是所谓的债务自还。通过发债把一些应当由政府还的债务，把它给自还出来。另一个是利用市场机制，例如用PPP的机制，引入社会资本。引入社会资本有哪些具体方式？它既可以将已有的项目采取PPP。对于过去的时候，承担大量的PPP债务的，或者承担了过去债务的融资平台也可以考虑。

 

　　目前来讲，从审计署的统计数据来看，到2013年6月底，有37%的地方富有偿还的债务，33%富有担保责任的债务和46%的可能承担一定救助责任的债务。总额有近七万亿元，它的债务是有融资平台融资的成本的。即便是将来，政府把债务剥离了一部分，由政府来还，可以预见的是，仍然有相当部分的债务，是由融资平台解决。融资平台怎么还？它有一种方式，就是继续发企业债。整个的流动性或者说整个资产，将来可能贬值。

 

　　现在看是很大的债务，只要资金链不断，五年、十年之后，看起来就不那么大了。但更重要的是，不能仅仅给它一个输血，如何增强融资平台的造血功能？通过银川的供水转让项目，下一步相关部门和单位是否可以考虑，对于融资平台也引入PPP的机制。通过对它的一些股份制改造，甚至目前把一些政府所拥有的，包括交通，供水，供热，供气以及其他与城市基础设施有关的，可以产生稳定的现金流的这些资产业务都转到平台公司去。

 

　　通过增强企业的信用，提高它和PPP谈判的筹码。通过再引入PPP机构，把城投公司改造成为一个地方基础设施的建设和经营的机构，甚至是专业的PPP的投资机构，李茂年认为，这可能会对下一步衔接新的政策下，地方债务性管理提供一些可供借鉴的思路。（Y）