在召开的中国PPP沙龙（第七期）研讨会上，建银城投上海环保股份有限公司总经理辛强介绍了2000年实施的老港四期生活垃圾填埋场PPP项目。该项目已经开展了10年，严格意义上来说，这是一个从BOT到PPP的项目。

 

　　在辛强看来，老港四期生活垃圾填埋场项目的成功，与合理分配风险，招标选择合适的合作伙伴，政府的严格监管以及支付机制设计合理等几个关键点密不可分。

 

　　项目实施抓住五个环节

 

　　第一个环节是项目识别，项目由政府发起。上海市人口超过2000万，每天产生超过2万吨的生活垃圾，这是影响到城市形象和安全运营非常重要的一个基础的公共服务。现在，上海在浦东机场南侧规划了一个老港地区，作为生活垃圾的储备基地。过去，他们采用传统方式，把垃圾运过去堆填，防渗做得较差，因而会产生二次污染等问题。

 

　　此外，原来简单堆填的设施已经满负荷运转。2002年，上海市容环卫局提出要建老港四期，并提议是否可以引进国际先进的技术和管理经验，将上海作为一个创新提升，建设一个国际一流的卫生填埋场？该建议得到上海市政府的支持，由市政环保局和上海城投公司，联合组织项目的国际招商，规划建设一个日处理能力4900吨的生活垃圾填埋场，总投资5.1亿元。

 

　　第二个环节是项目准备。包括方案的编制和审核，编制是2002年底由市环卫局聘请相关中介机构，为项目的前期准备提供咨询。

 

　　行业主管部门找发改委、财政部门咨询政策。该项目具有突破性，以前没做过。另外，还跟世行进行了沟通，当时计划把项目纳入到跟世行合作的上海环境治理项目贷款中。世行非常支持他们采用市场化的手段来推进环境治理的做法。在此基础上，形成PPP项目的实施方案后报市政府审批。

 

　　第三个环节是项目采购。项目采用的是竞争性谈判。在生活垃圾领域，这是我国第一个特许经营权项目，也是引进外资的项目，他们以前没做过卫生填埋，不清楚该怎么做，标准是什么，如果直接公开招标，不利于明确方案，找到合适的合作伙伴。

 

　　2003年，他们发布了招商文件，7家单位购买了文件。之后组织现场踏勘和招商文件的澄清。在此过程中，有单位提出建议，建议采纳后，又发布了补充性文件。当年8月，2家单位提交了投资建议书，通过对响应文件的评审和竞争性谈判，最终由一家联合体中标。

 

　　第四个环节是项目执行。组建合作公司，签署法律合同。在2003年12月底，由上海城投公司旗下的城投环境，代表政府跟中标单位签署了合作协议，共同组建项目公司。再由项目公司跟上海市环卫局签特许经营协议，授予公司20年的特许经营期。另外签署了包括垃圾供应协议等一系列附件，由市环卫局、城投公司共同和项目公司签，保证供应垃圾并且给予结算。

 

　　第五个环节是项目移交。目前，项目特许经营期还没到期，所以还没移交。但在特许经营协议中，已经对移交做了完善的安排。

 

　　合同条款中风险分配要合理

 

　　合理风险分配是PPP项目成功的关键要素。如果风险分配不合理，可能会导致PPP成本大幅上升，导致项目失败。

 

　　此前，政府承担几乎全部的公共产品提供的责任和相应的风险。现在，要考虑到政府不是万能的，其在公平方面有优势，但在效率方面比较弱。在公共产品领域，有一部分可以引入市场机制让专业机构来做，这就是PPP。

 

　　不过哪些事情可以让社会资本来做，要具体分析其中的风险和责任，谁能够更好的承担，有一些天然就应是政府承担的。在实践中，有很多不科学的风险分配。一方面，不少政府倾向于把所有的风险转给社会资本，其实社会资本方没有足够的资源和能力去管理这些风险。另一方面，有些不专业的社会资本方，倾向于政府最好把事情全部给他们来做，这样可以多赚钱，但实际上如果超出其能力范围，项目就会失败。