“现如今我们在呼吁小政府，大社会，但现状还是大政府、小社会。诚信的社会首先需要一个诚信的政府，判断政府是否诚信，信息公开和数据开放是诚信政府的基础。诚信政府的建设，应以增加信息公开度、透明度为前提，与完善的社会信用体系协作，真正做到政务决策、执行、管理、服务和结果的五公开。”在近日召开的RONG系列研讨会“大数据与诚信社会”上，清华大学公共管理学院副教授、中国发展规划研究中心专职研究员张楠从政务公开与数据开放，政府信息公开未来发展的两个方向，介绍了当前信息公开取得的成绩，分析面临的问题以及探讨如何做到政府信息公开等内容。

清华大学公共管理学院副教授张楠

　　《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）自2008年出台至今近七年，目前，国务院办公厅正在紧锣密鼓地推进《条例》修订的工作。《条例》的积极意义在于它给了公众一个有法规保障的通道，公民可申请或者要求政府公开若干信息。信息公开的进展还包括，在公开渠道上，各级地方政府在网站上都有相应的栏目，信息公开工作的媒介日益丰富。在主动公开上，信息公开的内容范围、数量逐年增长。依申请公开日益增多，公众越来越关注信息公开。

 

　　急需明确哪些信息可公开

 

　　张楠认为，看到成绩的同时，也应看到信息公开还存在一些问题，首先，信息公开在部分基层政府网站上不及时。如果公众在政府网站得不到正确的信息，可能会采信其它渠道的不真实信息。其次，哪些信息属于公开的内容，哪些属于不能公开的内容，裁量权在各级地方政府。不同政府的判断千差万别。不乏存在部分地方政府在《条例》的要求下做底线执行，为各种信息不公开找理由，使得政府信息公开在公众层面的索求之路艰辛的情况。

 

　　曾遇到过这样的一个案例，一个铁路旁边的小卖部老板要求地方发改委公布高铁的规划，地方发改委认为，该规划跟他没有太多关系。小老板则认为，很有关系，高铁线路的规划涉及到设站的问题，设站涉及到人流量的问题，人流量多少自然就会涉及到小卖部要不要扩张成一个大超市的问题，这关系到他的经营，对他来说很重要。但这样的诉求如何认定，有的政府部门可能觉得有道理，可以公开信息；有的则不认同，认为个体小卖部经营内容太有限，跟如此之大的规划没有关系。总之，信息公开还是犹抱琵琶半遮面的现状。

 

　　由于《条例》的要求，地方政府的信息公开报告很多仍在强调公开信息数量，但在今天大数据的时代，数量反映什么问题已越来越模糊，公开信息的质量如何？哪些是公众最关心的问题？在这些点上，《条例》很难给出明确的界定。这也是信息公开需要进一步探索的背景。

 

　　政务公开包括决策、执行、管理、服务、结果五公开。在张楠看来，扩展原来的信息公开的边界，政务公开除了结果信息的公开，也包含过程公开，而政府数据开放，是政务公开中的一个新领域，甚至规模很大，超出原来信息公开个人能够理解规模的政府持有数据的公开。其开放不完全是一个依申请简单公开的过程，需要考虑信息到达、考虑谁来分析、利用、加工、解读数据等问题。

 

　　政务结果和过程均要公开

 

　　信息公开到政务公开是一个全生命周期的变革，会使政府全运作流程在一个相对透明的环境下进行。不过由于政务涉及的内容更广，就引出逆向清单的概念。即公开是常态，不公开是例外。

 

　　此外，政务公开也有壁垒，地方政府的实践者一方面在讲公开，另一方面在讲涉密，公开和涉密中又有一些模糊地带，信息能否公开，谁来定？地方政府有裁量权还是有一个全国统一的清单？当然，谁定清单谁就要承担责任。政务公开的指导性文件，国务院办公厅相关部门也在积极的制订。

 

　　张楠认为，在政务公开中，还需厘清几方面问题：

 

　　第一，明确边界和概念界定的问题。目前，政务公开的依据，除了十八届四中全会文件所述的“五公开”，缺乏正式明确细化的解读，正式的解读可能会决定到底什么事情纳入进来。

 

　　第二，落实。政务公开看似很庞大，但是怎么考核，更多还是会落到信息，只不过该信息不是原来信息公开里涉及到的那些简单的结果信息。需要考虑政务过程、决策过程、执行过程到底应该包含那些信息。

 

　　第三，权责。公开与否谁来定，不主张把过多的裁量权给基层政府。有一个基本假设，公开是一定的，只不过公开给谁是问题？如果数据信息都在一个大系统里，至少超级管理员可以看所有的信息，超级管理员到底谁来担任，那是权限问题。但不能某些部门信息，只有本部门的人能看，这是不合理的。如果公开定责在更高的层面，相应的其责任也很大。在权责方面，各个部门要有一个平衡，不能只讲权力，不讲责任。

 

　　亟待打破数据开放壁垒

 

　　张楠提到，数据开放强调数据的可达性，信息公开强调可以被知道、被看见。然后还涉及到信息的整合问题，信息有几种，一是政府已掌握的信息，其次是可协调的信息，还有可获得的信息，不同来源信息整合到一起才能发挥作用。

 

　　当前，数据开放的壁垒，也是信息共享所面临的壁垒，数据即权力，是不是到了大数据时代，数据的理解能力可以代替数据的拥有权，成为权利的化身？这是数据开放突破壁垒的关键。

 

　　未来是一个政府2.0的理念，该理念一定要强调透明的状态，与企业和社会的协作，从而提升政府的效率。对于上述目标的实现，在张楠看来，首先透明是政府诚信的前提。其次，协作需要一个完善的社会信用体系，跟谁协作，谁有资格来运营公共服务，需要一个准入机制，这背后涉及到诚信体系的构建。第三，在强调政府简政放权，提升效率的同时，还要追求安全的效率，而安全的效率则是建立在信用体系之上的。

 

　　之前，国务院总理李克强谈到“证明我妈是我妈”的问题，公证处有朋友说，“证明我妈是我妈”很重要，这是公证行业存在的意义，他们每天都能遇到带着同事冒充媳妇，带着路人甲冒充爸妈来做公证。如果不识破，就可能会给相关人带来财产损失。其实，总理和公证员强调的是事件的两个方面，最终的交汇点还是建立社会信用体系，确保安全效率。政府提供的方便，是给有信用的公民，信用良好的人一路绿灯，信用上曾有瑕疵的人，就要提供比简化手续多很多的证明材料。二者的差异就是政府和社会对信用的褒奖，对失信的惩罚。该差异越大，人们就会越在乎自己的信用。