为进一步规范江西省政府性债务管理，切实防范化解财政金融风险，促进我省经济持续健康发展，近日，江西省人民政府办公厅印发《江西省政府性债务管理办法》，省财政厅有关负责人就此接受记者采访，对《江西省政府性债务管理办法》进行解读。

 

　　问：为什么要制定《江西省政府性债务管理办法》？

 

　　答：2014年，省政府办公厅印发了《江西省政府性债务管理暂行办法》(赣府厅发〔2014〕32号)，该办法对大力防范债务风险，确保我省债务总体安全可控发挥了积极作用。但是在此办法颁布实施后，中央密集出台了许多新的政策规定，2014年 8月31日全国人大常委会审议通过的《预算法》修正案增加了允许地方政府规范举债的规定；2014年国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）；2015年国务院办公厅印发了《关于妥善解决地方政府融资平台在建项目后续融资问题的意见》（国办发[2015]40号），此外，财政部先后出台了《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预[2015]225号）、《财政部关于推广应用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）等文件。为此，《江西省政府性债务管理暂行办法》已难以适应债务管理的新政策、新形势，有必要进行修改完善。

 

　　为进一步加强我省地方政府性债务管理，规范各级政府及所属部门举债和偿还政府性债务行为，防范和化解财政金融风险，促进经济社会健康平稳发展，我厅根据债务管理的新形势和新要求，结合我省债务管理实践，并借鉴兄弟省市的经验，多易其稿，重新修订了《江西省政府性债务管理办法》，报经省政府常务会议审定后，以省政府办公厅名义印发。

 

　　问：《江西省政府性债务管理办法》有哪些内容？

 

　　答：《江西省政府性债务管理办法》共分十一章五十条，包括总则、管理职责、债务举借、资金使用、债务偿还、预算管理、限额管理、风险防控、平台管理、监督管理、附则等十一个部分内容，从政府性债务界定、举借主体与管理主体、资金使用与管理、债务资金来源与偿还、风险预警机制建立和风险控制以及债务监督管理等方面进行制度设计。

 

　　问：这次发布的管理办法跟以前的暂行办法相比，有哪些新变化？

 

　　答：与2014年省政府办公厅印发的《江西省政府性债务管理暂行办法》相比，本次修改完善的《江西省政府性债务管理办法》在管理方面主要有如下变化。

 

　　一是举债主体。新政策规定，只有经国务院批准，省政府才可以适度举债，市县确需举债的只能由省政府代为举借。政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借，同时剥离融资平台公司政府融资职能。

 

　　二是举债方式。新政策规定，地方政府举债采取政府债券方式。对没有收益的公益性事业发展举借的一般债务，发行一般债券融资，主要靠一般公共预算收入偿还；对有一定收益的公益性事业发展举借的专项债务，发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。同时，积极推广使用政府与社会资本合作模式（PPP模式），吸引社会资本参与公益性项目建设并获得合理回报，既拓宽社会资本投资渠道，也减轻政府举债压力。

 

　　三是举债程序。新政策规定，各级政府在批准的限额内举借债务，列入本级预算调整方案，报本级人大或其常委会批准。

 

　　四是管理措施。新政策规定，要控制举债规模，地方政府债务实行限额管理，一般债务和专项债务规模都要纳入限额管理；要限定债务用途，地方政府举借的债务只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出；要纳入预算管理，将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，或有债务确需政府承担偿债责任的，偿债资金要纳入预算管理。此外，政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质也要纳入相应政府预算管理；要建立风险预警，评估各地的债务风险状况，对债务高风险地区进行风险提示和预警；要完善应急处置，地方政府难以自行偿还债务时，要及时启动应急处置预案和责任追究机制；上级人民政府应将政府债务管理情况纳入对下级人民政府的绩效考核范围。

 

　　江西省发布政府性债务管理办法

 

　　为进一步规范我省政府性债务管理，切实防范化解财政金融风险，促进我省经济持续健康发展，近日，江西省人民政府办公厅印发《江西省政府性债务管理办法》，明确规定，省政府对全省政府性债务管理实行统一领导，对全省政府性债务规模控制、债券发行额度确定、地方政府债务余额限额确定以及违规举债责任追究实施决策管理。

 

　　政府性债务必须适度举借

 

　　根据办法规定，政府性债务包括政府债务和或有债务。政府债务指各级政府为公益性事业发展举借，需地方政府承担偿还责任的债务。或有债务指存量债务中政府负有担保责任和可能承担一定救助责任的债务，以及国务院批准锁定存量后新发生的政府依法担保债务。

 

　　办法要求，政府性债务管理应当遵循“适度举借、讲求效益、加强管理、规避风险”的总体要求，坚持“权、责、利”和“借、用、还”相统一的原则。

 

　　根据办法规定，省政府对全省政府性债务管理实行统一领导，对全省政府性债务规模控制、债券发行额度确定、地方政府债务余额限额确定以及违规举债责任追究实施决策管理。各设区市政府应加强对本级和下级政府性债务的监督管理。各县（市、区）政府对行政区域内政府性债务实施统一管理。各类开发区（园区）政府性债务按照行政隶属关系实行统一管理。

 

　　财政部门是地方政府性债务的归口管理部门，对本地区政府性债务的举借、使用、偿还和债务规模限额、预算编制、风险监控、统计分析、信息公开等实行日常管理。

 

　　办法还规定，政府性债务将作为对各地科学发展综合考核的内容。

 

　　全省政府债务由省政府统一举借

 

　　办法规定，全省政府债务由省政府统一举借，市、县（区）政府确需举借债务由省政府代为举借，通过转贷方式安排给市、县（区）。政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位举借。

 

　　办法指出，举借政府债务采取发行地方政府债券方式,按照市场化原则发行。没有收益的公益性事业发展举借一般债务，通过发行一般债券融资；有一定收益的公益性事业发展举借专项债务，通过发行专项债券融资。

 

　　办法还要求推广政府与社会资本合作（PPP）模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与有一定收益的公益性事业投资运营。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。对运用政府与社会资本合作模式化解政府性债务腾出举债空间的地区，在分配债券规模时适当予以倾斜。

 

　　办法明确，除法律另有规定外，各级政府及其部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，不得以虚假的政府与社会资本合作模式（PPP模式）和政府购买服务等方式进行变相融资。

 

　　新增债券资金应用于公益性资本支出

 

　　办法要求，新增债券资金应依法用于公益性资本支出，优先用于保障公益性项目后续融资，不得用于经常性支出和国家明确禁止的项目。置换债券资金只能用于偿还政府债务本金以及符合规定的库款归垫，原则上必须通过国库集中支付直接支付给债权人，除此以外不得用于其他任何用途。债务资金必须专款专用，不得闲置、挤占和挪用，不得改变资金用途。债务单位应当定期向本级财政部门报送政府债务项目财务报告和资金使用情况。

 

　　对没有收益的公益性事业发展项目举借的一般债务，主要通过一般公共预算资金偿还,当赤字不能减少时可采取借新还旧的办法；对有一定收益、计划偿债来源依靠项目对应的政府性基金或专项收入的专项债务，通过政府性基金或专项收入偿还，当政府性基金或专项收入暂时难以实现时，可先通过借新还旧周转，收入实现后即予归还。对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，属于公益性项目债务的，由地方政府统筹安排包括置换债券资金在内的预算资金偿还，必要时可以处置政府资产。属于非公益性项目债务的，由举借债务的部门和单位通过压减预算支出等措施偿还。

 

　　办法还要求依法妥善处置政府负有担保责任或可能承担一定救助责任的或有债务。对确需依法代偿的或有债务，应将代偿部分的资金纳入预算管理，依法对原债务单位及有关责任方保留追索权；对因预算管理方式变化导致原偿债资金性质变化为财政资金、相应确需转化为政府债务的或有债务，在不突破限额的前提下，报经省政府批准后可转化为政府债务；对违法违规担保的或有债务，由政府、债务人与债权人共同协商，重新修订合同，明确责任，依法解除担保关系。地方政府通过政府和社会资本合作等方式减少政府债务余额腾出的限额空间，应优先用于解决或有债务代偿或转化问题。

 

　　政府债务规模实行限额管理

 

　　办法要求，政府债务收支分类纳入全口径预算管理。一般债务收支纳入一般公共预算，专项债务收支纳入政府性基金预算，政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。

 

　　办法强调，政府债务规模实行限额管理，地方政府应将其所有政府债务纳入限额。年度地方政府债务限额等于上年地方政府债务限额加上当年新增债务限额或减去当年调减债务限额，包括地方政府负有偿还责任的国际金融组织和外国政府贷款当年形成的债务额度。具体分为一般债务限额和专项债务限额。各地举债不得突破省政府确定的限额，债务限额主要根据政府债务风险和财力状况等指标确定。

 

　　办法要求分级核定政府债务限额和举债规模。省政府在国务院批准限额内，合理确定全省举债规模，按因素法评估各地债务风险等级和财政承受能力，结合省委、省政府确定的重点工作和重大项目，分类测算和核定省级和市、县（区）债务规模，报省人大常委会批准；市、县（区）政府在省政府核定限额内合理确定本地区举债规模，提出本地区当年政府债务举借和使用计划，将新增债券资金安排使用方案列入预算调整方案，按规定报本级人大常委会批准，报省级政府备案并由省级政府代为举借。

 

　　建立债务风险预警体系

 

　　办法要求各级政府应当建立政府债务风险防控机制，完善政府综合财务报告制度，全面评估风险状况，健全完善防范化解措施，有效控制政府债务风险。

 

　　省政府根据债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，及时分析和评估地方政府债务风险状况，建立债务风险预警体系，设置风险警戒线，对债务高风险地区进行风险预警。

 

　　对列入风险预警名单确定为政府性债务高风险的地区建立约谈制度，锁定债务余额，制定本地区债务风险化解工作方案和应急处置预案，通过控制项目规模、减少支出、处置资产、引入社会资本等方式，多渠道筹集资金消化存量债务，逐步将风险降低到可控范围内。

 

　　对列入风险提示名单的地区建立通报提示制度，防止债务风险演变。对债务风险相对较低的地区，合理控制债务余额的规模和增长速度。

 

　　办法还要求，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，省政府实行不救助原则。各级政府出现偿债危机时须及时上报上一级人民政府，按照应急处置预案启动债务风险应急处置措施和追究相关责任。

 

　　取消融资平台公司的政府融资职能

 

　　办法要求取消融资平台公司的政府融资职能，明确政府和企业的责任，分清政府债务和企业债务，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。地方政府不得为融资平台提供任何形式的担保，不得要求财政部门为其出具任何形式的承诺函、担保函。推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制，通过政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等措施予以支持。

 

　　根据办法规定，对承担商业房地产开发等经营性项目的融资平台公司，与政府脱钩，完全推向市场，债务转化为一般企业债务;对融资平台公司因承担公益性项目举借债务，项目自身收益能够按时还本付息的，通过项目收入偿还;对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目，支持通过政府与社会资本合作模式建设，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府不承担偿债责任

 

　　对只承担政府债务融资职能、基本依靠政府通过土地出让收入等各类政府资金支持运作的融资平台公司，地方政府应根据实际需要，采取资源整合、优化重组等方式促进其转型发展，确因持续发展能力和效益较差难以继续经营的，应依法进行处置。处置融资平台公司过程中，按照权责利相一致要求，妥善处理债权、债务、资产、人员等。

 

　　办法强调，要防范融资平台公司债务风险向政府转移，融资平台对国家政策允许的在建项目进行后续融资，且举债规模不得超过自身偿债能力；各级政府应按照总量控制、区别对待的原则，支持融资平台公司在建项目的存量融资需求，确保在建项目有序推进。对融资平台公司在建项目中应由财政支持的增量融资需求，在依法合规、规范管理的前提下，采取政府和社会资本合作模式、统筹财政资金、发行政府债券等保障在建项目续建和收尾。

 

　　依法定期向社会公开政府性债务情况

 

　　办法要求，债务单位、主管部门和财政部门应当对信息的真实性负责。上级人民政府应将政府债务性管理情况纳入对下级人民政府的绩效考核范围。财政部门应将政府性债务管理情况纳入对下级财政部门的绩效考核范围。审计机关要将政府性债务的举借、管理、使用、偿还和风险管控情况纳入党政主要领导干部经济责任审计范围，审计结果作为组织人事部门对领导干部进行考核、任免、奖惩的重要依据。

 

　　办法要求，各级政府应定期向本级人大或其常委会报告政府性债务情况，重点说明预算安排举借的债务是否合法、合理，是否有审慎的偿还计划和稳定的偿还资金来源，债券限额分配情况、债务项目建设情况等重要事项。

 

　　办法还要求，依法定期向社会公开政府性债务举借、使用、偿还及其项目建设情况，经本级人大或其常委会批准的债务相关情况及表格，应当按规定由本级财政部门向社会公开，主动接受社会监督。

 

　　办法明确健全责任追究制度。各级政府、各部门、各单位存在违法举借债务、违法为他人债务提供担保、挪用重点支出资金等行为之一的，依照《中华人民共和国预算法》责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予撤职、开除的处分。