10月11日，财政部发布的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号）在业内引起了热议。两个月前，国家发改委发布的《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资〔2016〕1744号）也引起了不小的轰动。那么，这两份最新PPP政策文件有哪些区别，对PPP项目有哪些影响呢？笔者作为咨询机构从业人员，尝试着对两份文件作一个简单的比较。

 

　　一、关于适用领域

 

　　“90号文”依据国办发〔2015〕42号文，将“能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等”15个公共服务领域的项目列为深化PPP改革工作的适用范围。

 

　　“1744号文”根据2016年7月7日国务院常务会议明确的PPP部门职责分工，将“能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程”6个传统基础设施领域的PPP项目作为积极鼓励和引导民间投资的主要范围。

 

　　两份政策文件对领域的划分虽然都有相应依据，但因为我们国家对“基础设施”、“公共服务”没有明确的定义，所以在项目实践中大家会有很多分歧。例如，污水处理项目既有污水处理厂和管网等基础设施，又提供水环境治理的公共服务。那么，应当划分为基础设施还是公共服务呢？如果有更为清晰的划分标准，地方政府和咨询机构会更容易执行。

 

　　二、关于项目信息平台

 

　　“90号文”要求依托财政部PPP综合信息平台，及时向社会公开项目实施方案、合同、实施情况等信息。

 

　　“1744号文”要求在投资项目在线审批监管平台及重大建设项目库基础上，建立基础设施PPP项目库，切实做好项目储备、动态管理、实施监测等各项工作。

 

　　目前看来，财政系统的信息平台在PPP项目的信息汇总、公开等方面更为成熟一些。

 

　　三、关于项目管理程序

 

　　“90号文”明确了在充分论证项目可行性的基础上，开展物有所值评价和财政承受能力论证。提出了“研究建立部门间的PPP协同管理机制，进一步梳理PPP相关工作的流程环节”的愿望。

 

　　“1744号文”拟推行PPP项目联审机制，强调综合评估项目建设的必要性、合规性、规划衔接性、PPP模式适用性、财务可负担性以及价格和收费的合理性等，将项目是否适用PPP模式的论证纳入项目可行性研究论证和决策，项目结束后，适时进行后评价。还提出了“建立健全投融资领域相关主体信用记录”的构想。

 

　　依笔者看，财政部PPP管理程序已经相对成熟，方案、论证等相关配套指南、指引文件齐全，只是需要执行到位，加强监督，避免流于形式。笔者建议将物有所值评价和财政承受能力论证的职责明确为由财政部门承担，且规定财政部门不得委托承担方案编制任务的咨询机构再承担评价、论证任务。这样可以从制度安排上对项目决策的科学性予以一定保障。

 

　　四、关于项目采购程序

 

　　“90号文”依然坚持要求按照政府采购法相关规定择优确定社会资本合作伙伴。同时对“两招并一招”进行了积极探索，规定“涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标”。

 

　　“1744号文”则要求按照《招标投标法》等法律法规，通过公开招标、邀请招标等多种方式，公平择优选择社会资本作为合作伙伴。

 

　　笔者认为，关于采购程序的分歧将是一个关键的焦点，而且对将来PPP项目的管理造成极大的影响。根据前面关于适用领域的分析，有一些项目既有基础设施，又提供公共服务。项目所在地政府或主管部门在难以进行准确划分的情况下，一定会希望项目的实施既符合财政部政策要求，又符合发改委政策要求，毕竟都是国家政策。其他问题都不难解决，如评审、论证、联审等程序可以都遵守，两个信息平台都申报，甚至可以分别编制方案。但唯独采购程序不能同时满足，因为无论是政府采购，还是招投标，都是要挂网留痕的，总不能组织两次采购吧。今后这种难以划分清楚的项目，可能多数都会选择政府采购中的招标方式采购了，以最大限度满足不同政策的要求。

 

　　关于采购，笔者还有一个期望，就是国家以更高层级的法律规范彻底解决“两招并一招”问题。“90号文”虽然规定了“两招并一招”，但其法律效力值得讨论。这个问题的根源是《招投标法》规定了必须进行工程招标的范围，而新兴的PPP模式下，采购投资人时一般就需要确定工程供应商，与《招投标法》之间存在程序衔接不到位的问题。其本质是《招投标法》不能适应发展和改革的需要。需要做的是，要么扩大政府采购法的适用范围，要么缩小必须进行工程招标的范围，以适应PPP模式的需要。因此，修订《招投标法》或《政府采购法》，或者至少修订其实施条例，才能真正解决问题。

 

　　五、关于公平竞争

 

　　“90号文”强调“不得以不合理的采购条件（包括设置过高或无关的资格条件，过高的保证金等）对潜在合作方实行差别待遇或歧视性待遇，着力激发和促进民间投资。对民营资本设置差别条款和歧视性条款的PPP项目，各级财政部门将不再安排资金和政策支持”。

 

　　“1744号文”强调“给予各类投资主体公平参与机会，鼓励和引导民营企业、外资企业参与PPP项目。招标选择社会资本方时，要合理设定投标资格和评标标准，消除隐性壁垒，确保一视同仁、公平竞争。探索在PPP项目中发展混合所有制，组建国有资本、民营资本、外商资本共同参与的项目公司，发挥各自优势，推动项目顺利实施。引导民间资本、外商资本参与PPP基金等，拓宽民间资本、外商资本参与PPP项目渠道。鼓励不同类型的民营企业、外资企业，通过组建联合体等方式共同参与PPP项目”。

 

　　可见，两份政策文件对于民间资本的态度是一致的，都是鼓励和促进的。

 

　　除上述内容的比较外，笔者还总结了两份文件中其他值得关注的点。

 

　　“90号文”有如下几点值得关注：

 

　　1、提出了探索开展两个“强制”试点的推进方式。

 

　　2、要求严格区分公共服务项目和产业发展项目。

 

　　3、还强调PPP项目“风险分担、收益共享、激励相容”的内涵特征，防止政府以固定回报承诺、回购安排、明股实债，避免将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支出责任，规避PPP相关评价论证程序。

 

　　4、规定政府性基金预算可以用于支持PPP项目。

 

　　5、规定对于使用者付费项目，涉及特许经营权的要依法定程序评估价值，合理折价入股或授予转让，切实防止国有资产流失。

 

　　“1744号文”有如下几点值得关注：

 

　　1、积极探索优化基础设施项目的多种付费模式，采取资本金注入、直接投资、投资补助、贷款贴息，以及政府投资股权少分红、不分红等多种方式支持项目实施，提高社会资本投资回报，增强项目吸引力。

 

　　2、鼓励加大项目前期资本金投入，减轻项目运营期间政府支出压力。鼓励社会资本创新商业模式及体制机制，提高运营效率，降低项目成本。

 

　　3、推进基础设施领域的价格改革，合理确定价格收费标准，依法适当延长特许经营年限，提供广告、土地等资源配置，充分挖掘项目运营商业价值，建立使用者付费和可行性缺口补贴类项目的合理投资回报机制。

 

　　4、推动PPP项目与资本市场深化发展相结合，依托各类产权、股权交易市场，通过股权转让、资产证券化等方式，丰富PPP项目投资退出渠道。

 

　　5、提高PPP项目收费权等未来收益变现能力，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出机制，增强PPP项目的流动性。

 

　　6、完善保险资金等参与PPP项目的投资机制，鼓励金融机构通过债权、股权、资产支持计划等多种方式，支持基础设施PPP项目建设。