揭问题 促整改 提建议 切实推动加强财政管理和深化体制改革
　　
　　——关于2011年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告解读

　　受国务院委托，6月27日，刘家义审计长向十一届全国人大常委会第27次会议作了《关于2011年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。今年的审计工作报告紧扣科学发展这个主题和加快转变经济发展方式这条主线，更加注重从总体上反映情况，从宏观上揭示问题，从深层次分析原因，从体制机制制度层面提出建议，全面客观反映了中央预算执行和其他财政收支的基本情况，也体现出审计工作的全局性、针对性和时效性进一步增强。
　　
　　一、坚持揭问题、促整改、提建议，充分发挥审计监督作用
　　
　　作为保障国家经济社会健康运行的一个“免疫系统”，审计监督的目的不是为了查出越来越多的问题，而是通过揭示问题、促进整改、推动健全完善制度，减少问题产生的根源，减少问题发生的几率。这些理念和思路体现在审计实践中，就是要在严肃揭露和查处重大违法违规问题的同时，力求能够见微知著、洞察问题的本质，透过审计发现的众多纷繁复杂的线索和现象，抓住核心和实质性问题，实事求是地准确揭示和反映；能够深挖症结、查找背后的原因，通过审计收集到的与问题相关联的各种数据、资料和背景，深入分析体制性障碍、机制性扭曲、制度性缺陷和管理上的漏洞；能够标本兼治、对症下药，通过分析审计事项和审计发现问题的规律性、倾向性和趋势性，提出解决问题的办法，推动深化改革和规范管理。作为审计实践成果的集中反映，今年的审计工作报告贯穿了上述审计理念和思路，更加注重在整个经济社会发展的大背景下，紧扣主题主线，全面审视和把握审计事项和审计发现的问题，客观地评价有关部门单位工作取得的成效和改革的深化，客观地揭示违规问题、管理不到位问题、政策未落实问题、制度规定不完善问题，客观地提出有针对性的审计建议，客观地反映有关部门单位地方针对审计事项采取的整改措施和纠正情况。这样做，为人大和社会公众全面如实地提供了被审计事项的实际情况和更为全面的信息，也能更好地发挥审计监督的效能。
　　
　　二、更加关注重大政策措施的贯彻落实情况，促进政令畅通
　　
　　政策是国家管理经济社会的重要手段。重大政策措施能否得到及时有效落实，关系到经济社会平稳较快发展，关系到社会和谐稳定。在审计工作中，始终把促进政策落实作为重中之重，从项目确定到审计实施、审计处理、审计建议的提出等各个环节都予以关注。如，围绕促进积极财政政策和稳健货币政策的贯彻落实，开展了中央财政管理、部门预算执行、商业银行新增贷款投向结构和县级财政性资金等审计；围绕保障重大建设项目顺利推进，开展了京沪高铁、西气东输二线工程、中央支持新疆发展项目、中小学校舍安全工程、汶川、舟曲和玉树灾后恢复重建等审计；围绕促进资源节约型和环境友好型社会建设，开展了土地管理、资源利用、环境保护领域利用国外贷款项目绩效状况等审计；围绕加快转变经济发展方式，开展了国家重大科技专项、重点国有企业等审计。通过这些审计项目的实施，及时揭露和查处违背政策要求、有令不行、有禁不止等行为，及时揭示和反映政策措施不完善、政策目标未实现等问题，促进政令畅通，推动各项政策措施更加符合实际、更加合理和有效。
　　
　　三、更加关注政府预算的完整性和财政管理的绩效，促进加强财政制度建设
　　
　　我国目前的政府预算还未能覆盖所有的政府收支，各级政府之间的事权和财权划分还不够科学，转移支付分配还不尽合理。针对这一问题，审计工作一直以推进实行全口径预算管理为目标，更多地关注行政权力的行使和财政责任的履行情况，关注制度建设、过程控制和结果评价，关注纳税人的钱花得正确不正确、值得不值得、效果好不好。对于上述内容，在今年的审计工作报告各个方面都有体现，如在中央财政管理方面，重点突出了以下情况：一是政府预算体系的完整性，全面列示了公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、国库管理等情况，反映了政府预算是否完整和执行是否规范，同时分别详细揭示了各个预算组成部分在管理中存在的突出问题；二是预算执行和决算草案审计的全面性，去年首次对中央决算草案进行了审计，今年在探索建立决算草案审计制度、对中央财政管理整体情况发表审计意见等方面迈出了一大步，为深化财政审计和健全完善财政审计制度奠定了坚实基础；三是中央财政本级和对地方转移支付管理的整体性，在反映中央本级财政管理和预算执行情况的基础上，今年的审计工作报告还揭示了转移支付的构成比例、管理制度和实施效果等方面问题，反映了地方财政管理特别是县级财政性资金和财力保障情况。从分析问题的角度看，今年的审计工作报告更加注重反映财政管理绩效情况，用较大篇幅反映了财政管理中制度不健全、管理不科学、政策目标未实现等“软问题”，对于促进不断强化制度建设和完善财政管理有重要作用。
　　
　　四、更加关注涉及群众切身利益的相关问题，促进保障和改善民生
　　
　　中央提出，要注重把推动经济发展和保障改善民生更好地结合起来，切实办好涉及民生的大事要事，提高发展的包容性。贯彻落实这些部署，各级财政的民生投入逐年加大，对民生项目和资金的审计监督也逐年强化。今年的审计工作报告，高度关注惠民政策目标的实现，着力反映民生政策落实中存在的一些普遍性、典型性问题，积极维护人民群众的根本利益。如在玉树灾后恢复重建跟踪审计中，反映“玉树县重建城镇居民住房截至2011年10月底仅有68%开工、44%完工，难以实现预定目标”等问题；在中小学校舍安全工程审计中，反映“至2011年底有54%的校舍加固和48%的校舍新建任务未完成”等问题；在县级财政性资金审计中，反映“32个县从土地出让收益中少计提民生资金10.57亿元”等问题；在现代农业生产发展资金审计中，揭示“一些地方未完全落实资金整合、绩效考评、报账制等要求，从而影响到政策目标实现”等问题；在农村医疗卫生服务体系建设审计调查中，揭示“基层卫生队伍建设相对滞后”等问题；在土地管理及土地出让收入等资金征收使用情况审计中，反映“4个市县供应‘三类住房’用地未达到规定标准”等问题。通过客观反映和督促及时整改这些关系人民群众切身利益的问题，对全面落实惠民政策目标、保障人民群众安居乐业具有积极意义。
　　
　　五、更加关注经济社会发展中的新情况新问题，促进国家经济社会安全运行
　　
　　面对当前复杂严峻的形势，充分发挥审计在维护国家安全方面的预防、揭示和抵御功能更为紧迫。审计工作进一步增强了预见性和及时性，密切关注新情况新形势，敏锐感知风险，注重及时揭示和反映苗头性、倾向性问题。如在财政管理审计方面，反映了“个别投资计划安排不够合理，对重点支持的一些战略性新兴产业核心领域却未安排投资”等问题；在金融审计方面，对一些中小企业参与民间借贷活动日益增多的问题进行了深入揭示，反映了金融创新监管及金融机构内部治理机制尚不适应金融改革和业务发展需要、信用评级行业发展不规范等问题；在企业审计中，揭示了一些企业落实节能减排要求不到位、决策不规范造成的损失等问题；在资源环境保护方面，反映了土地管理中的违规问题，揭示了一些地区和行业发展方式落后，资源无序开采、低水平利用等问题；在重大专项资金方面，反映了国家科技重大专项部分课题立项准备不充分、科研成果充抵等问题；在重大投资项目方面，揭示了一些项目质量安全措施落实不到位，质量管理存在薄弱环节等问题。这些问题的揭示，有利于推动及时堵塞漏洞、妥善处置和避免损失。
　　
　　六、更加注重深入揭示社会深层次问题及矛盾，促进社会和谐稳定
　　
　　在体制转轨和改革攻坚这一特殊阶段，发展中不稳定、不可预测的因素增多，一些深层次社会问题和矛盾日益凸显。审计工作中进一步加大了对相关领域中有悖公平正义、妨碍经济协调发展、影响社会和谐稳定等方面问题的反映力度。如在保障性安居工程审计中，揭示了“5400多户未经资格审核即被纳入保障范围”、“2.1万户不符合条件或重复享受保障待遇”等问题；在农村医疗卫生服务体系建设审计调查中，揭示了“23家县级医院超过规定比例加价售药，多收取药费6732万元，加价最高的达12倍”等问题；在金融审计中，揭示了民间借贷活动“多是不规范的私下交易，有的存在非法集资、高利转贷等问题”的现象；在资源环境审计中，揭示了“污水垃圾处理等工作滞后”和“医疗废物处置不当”，“造成附带有毒有害或传染病源体的‘三废’进入环境或产业链”等问题。通过深入揭露这些问题和矛盾，有利于维护社会公平正义、促进经济社会和谐稳定和协调发展。
　　
　　七、更加注重分析重大违法违规问题的特点和规律，促进从源头上预防和治理腐败
　　
　　查办案件是惩治腐败最直接、最有力的手段。长期以来，审计工作始终注重严肃揭露和查处大案要案线索，同时注重认真研究和分析腐败案件发生的特点及规律，不断提高揭露和查处重大违法违纪案件工作的技术含量和科学化水平。今年的审计工作报告中，深入分析了审计发现和移送的112起重大违法违规问题及经济犯罪案件的主要特点：一是大多为利用公权谋取私利、侵蚀公共资源、损害群众利益等问题，有向民生领域渗透的趋势；二是借道“中介服务”等第三方进行权钱交易成为一些领域腐败犯罪新形式；三是新业务新技术的快速发展与相关监管机制、法规制度建设的滞后，使不法分子有机可乘。这些特点从腐败案件与权力滥用之间的本质联系出发，既对案件的多发领域、新型手段和客观条件进行逐一梳理，又有典型案例佐证，对于推动反腐倡廉建设向纵深发展有积极作用。
　　
　　八、更加注重增强审计建议的针对性和宏观性，促进深化改革和健全机制
　　
　　通过审计，提出切实可行的审计建议是发挥审计建设性作用的重要途径。从这个意义上讲，一个好的审计项目和一份有分量的审计工作报告，不仅仅要揭示问题，更重要的是切实提出解决这些问题的根本办法和措施。今年的工作报告就加强财政管理提出了五条意见，每一条都是建立在审计发现问题的基础上，都是着眼于推动科学发展的角度提出的。其中，“深化财政体制改革，健全统一完整的政府预算体系”的意见，是基于有些收支未纳入预算管理、财权与事权不匹配、转移支付不规范等问题提出的；“加强财政制度建设，提高预算执行效果和预算公开质量”的意见，是基于预算编制不细化、执行中调整预算级次和项目用途以及基本支出定员定额管理制度有待改进等问题提出的；“优化财政支出结构，进一步加大对民生领域的投入”的意见，是基于一些地方民生资金计提不足、建立健全财政民生支出的绩效考核体系、建立稳定的财政投入机制等问题提出的；“清理规范税收优惠和变相减免财政性收入等政策，维护税法的统一公平”的意见，是基于审计中发现的一些地方出台与国家政策相悖的优惠政策文件，将相关企业上缴的税收、土地出让收入等返还企业等问题提出的。在综合上述意见的基础上，报告提出了“加强财政政策与其他政策的协调配合，发挥宏观调控的整体合力”的意见。从而使整个审计工作报告的问题与建议有机统一、前后呼应、相互支撑，保障了审计监督作用在更广的领域、更深的层次和更高的层面得到充分发挥。