一、关于“十二五”时期和2015年的财政国库工作

　　“十二五”时期，具有里程碑意义的党的十八届三中全会胜利召开，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度。在财政部党组的正确领导下，各级财政部门以建立现代财政制度为目标，不断提升理念，不断改革创新，不断强化管理，不断完善机制，发挥国库功能，健全国库体系，着力打造服务保障型、决策支撑型、运营管理型、风险防控型的“四型”国库，圆满完成“十二五”时期各项工作任务，实现了财政国库工作“提质增效”。

　　第一，国库改革推出新举措，为国库事业发展注入新的活力和动力。国库集中收付制度改革“横向到边、纵向到底”，全新的财政资金运行框架基本建成，对预算执行管理的服务保障能力大幅度提高。权责发生制政府综合财务报告制度改革顺利启动，现代财政财务报告体系建设迈出关键一步。政府采购管理加快从程序导向型向结果导向型转型，政策效应显著增强。国债发行管理制度市场化改革稳步推进，反映市场供求关系的国债收益率曲线日益健全。地方债自发自还改革全面推开，地方国库现金管理启动试点，地方资产负债管理能力不断提升，防范财政风险的意识显著增强。

　　第二，制度建设迈出新步伐，填补制度空白与提升立法层次并举。推动国库集中收付制度、国债和地方债发行管理、国库现金管理、政府综合财务报告制度、财政专户管理等财政国库业务在新《预算法》中作出全面规定，成为国库事业发展的基石。推动《政府采购法实施条例》顺利出台，对《政府采购法》的规定进行细化，进一步完善政府采购制度。围绕预算管理制度改革，印发一系列国库管理规范性文件。法律制度体系的日趋完备，为依法管理国库、规范预算执行，有效防控风险提供了坚实的法律制度保障。

　　第三，国库管理实现新突破，财政资金运行更加安全、高效和透明。预算执行分析的及时性、准确性、针对性不断提高，为科学决策提供了坚实支撑。库款管理逐步强化，压降库款规模取得初步成效。在全国范围内开展清理整顿地方财政专户和财政资金安全检查工作，切实强化了管理薄弱环节。财政国库信息公开范围不断扩大，内容逐步细化，较好满足了社会各方面的需求。预算执行动态监控效果日益显现，内控机制建设扎实推进。严格落实廉政建设要求,抓业务建设的同时，将廉政建设放在突出位置，两手抓、两促进。财政资金运行的效率、透明度和安全性得到进一步提升。

　　2015年，各级财政国库部门攻坚克难、主动作为、尽职尽责，各项工作有声有色，亮点突出。

　　一是国库集中支付制度改革向纵深推进。全面推进乡镇国库集中支付制度改革，改革范围覆盖到80%以上的乡镇。继续推广实施国库集中支付电子化管理，36个省本级全部上线。公务卡制度改革力度加大，2015年新增公务卡468万张，累计达到2300万张。

　　二是收入收缴管理改革步伐加快。2015年，通过财税库银税收收入电子缴库横向联网实现收入9.4万亿元，比2014年增长10.28%。中央本级启动非税收入收缴电子化管理试点。河北、安徽、山东、四川、贵州、云南等6个省开展跨省异地缴纳交通违法罚款试点工作，初步解决了长期以来跨省违法处理难、缴款难的问题。

　　三是政府财务报告编制制度框架初步建立。印发《政府财务报告编制办法》、《政府部门财务报告编制操作指南》和《政府综合财务报告编制操作指南》，如期完成阶段性改革任务。修订出台新的《财政总预算会计制度》，为编制财务报告奠定会计核算基础。

　　四是政府债券发行管理改革实现重大突破。从2015年四季度起按周滚动发行3个月贴现国债，满足国际货币基金组织关于完善3个月主权债券收益率的要求，促进人民币成功纳入SDR货币篮子。全面推行地方债自发自还机制改革，顺利完成全年地方债筹资任务。做好地方存量债务置换工作，置换债券平均发行利率为3.4%，节省利息约2000亿元。

　　五是政府采购制度改革不断深化。推动建立统一的公共资源交易平台，研究推进政府购买服务改革试点，创新适合服务项目采购特点的竞争性磋商采购方式，制定PPP项目政府采购管理办法。稳妥推进GPA谈判，向世贸组织提交第6份出价，出价水平已经与参加方大体相当。

　　六是地方库款管理效果明显。采取通报、约谈、允许运用库款垫付拟发债券资金、加快置换债券资金拨付等有效措施，狠抓库款管理，盘活财政存量资金。自2015年4月起到2015年底，地方库款净额同比连续9个月下降，库款管理工作收到实效。

　　七是部门决算公开力度进一步加大。中央部门决算首次公开支出经济分类数据、机关运行经费、国有资产占用情况和公务接待批次及人数等多项内容。地方36个省本级、270个地市和2244个区县公开了本级部门决算，社会反响良好。

　　在看到成绩的同时，也要清醒地认识到，财政国库工作中还存在一些突出问题和薄弱环节，主要表现在：一些地区还存在内控机制不健全、资金收付操作不规范、财政专户清理不彻底等问题，说明财政国库管理的基础还不牢固；国债市场管理深度不够，地方债定价市场化水平还需进一步提高；政府采购管理重“监管”轻“服务”、重“程序”轻“结果”的问题还在一定程度上存在，政策效应发挥还不够充分。我们要高度重视和分析研究这些问题，通过进一步深化改革加以解决。

　　二、关于“十三五”时期财政国库工作的基本思路和主要任务

　　“十三五”时期，随着经济发展进入新常态，财政国库改革和发展所处的环境发生了新的变化，既存在诸多有利条件，也面临一系列困难和挑战。理念是行动的先导。党的十八届五中全会提出的创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，应作为谋划“十三五”时期财政国库改革与发展的基本遵循，将其贯彻落实到财政国库工作的各个方面。

　　第一，落实创新发展理念，关键要抓住事关国库发展全局的重大问题进行谋划。十多年国库改革取得的成绩，归功于持续不断的制度、机制和技术创新。下一步要实现国库事业的持续发展，还得靠创新。习近平总书记指出，抓创新就是抓发展，谋创新就是谋未来。站在“十三五”开局的起点，我们必须对事关国库发展全局的重大问题进行谋划，形成具有带动力的制度创新，财政国库事业才能更好更快发展。当前，有几个重大问题需要我们凝神聚力去抓好。一是编制权责发生制政府综合财务报告，创新财政报告制度。这是一项十分紧迫的基础性制度建设。目前，我国在政府综合财务报告领域的改革不仅落后于发达市场经济国家，而且也落后于一些发展中国家，如果不在“十三五”时期有一个较大的飞跃，形成与决算报告各具功能的财政报告制度，将直接影响财政中长期可持续性，也将影响现代财政制度建设的进程。二是建立健全发债融资机制，创新发债制度。近几年，为实施积极财政政策，债务需求进一步加大，对发债提出了更高的要求。如何构建市场化的举债融资机制，利用市场手段，减少行政干预，实现国债和地方政府债券以较低的成本融资，需进一步探索；建立健全反映市场供求关系的国债收益率曲线，逐步形成市场基准利率的定价机制，也是需进一步研究的课题。三是建立结果导向型的政府采购制度体系，创新采购制度。如何落实简政放权要求，进一步简化优化程序性审核流程，从程序导向型向结果导向型转变，是完善政府采购制度体系的主攻方向。要完善政府采购交易规则，创新政府采购监管方式，着眼于采购绩效和监管效果，既要放得开，又要管得住。

　　第二，落实协调发展理念，关键要充分发挥财政国库的内外协同效应。财政国库是整个财政运行的中枢环节，与各方面业务具有很高的关联度。按照现代国库高效、透明的特征要求，更要注重协调发展、协同推进，建立顺畅的管理机制，统筹兼顾效率、效益和效果。一是财政政策和货币政策要协调。财政政策和货币政策是宏观调控的两大政策工具，落实“宏观政策要稳”的要求，财政政策和货币政策必须有效配合。发债管理、国库现金管理、库款管理等国库业务是财政政策和货币政策协调配合的重要结合点，要进一步健全完善与人民银行的会商机制，为供给侧结构性改革营造稳定的宏观经济环境。二是财政国库工作和财政整体工作要协调。财政国库工作是财政工作的重要组成部分，应围绕推进财税体制改革、落实积极财政政策、规范地方债管理、盘活财政存量资金等财政中心工作，进行谋划和布局。在把握财政大局基础上，充分发挥财政国库工作对整个财政工作的促进作用，以深化国库改革促进财政事业发展。三是预算执行管理工作机制要协调。预算执行管理涉及到财政内部各业务部门。国库管理机构的主要职责是及时组织预算执行、反映预算执行和库款情况，并提出加快执行进度和压降库款规模的建议；预算管理机构主要职责是加快下达预算、督促预算单位加快预算执行，形成合理分工、相互衔接、科学运转的预算执行管理工作机制。

　　第三，落实绿色发展理念，关键要拿出对节约资源有促进作用的政策措施不断发力。绿色发展体现了人民群众对美好生活的追求，是促进人与自然和谐相处的必要条件。我们有责任，也有义务把促进绿色发展体现在国库工作当中。一是充分发挥政府采购政策功能，支持绿色采购。政府绿色采购是国际通行做法，有利于节能环保目标的实现，这就需要进一步发挥政府采购政策功能，加大对环保、节能、节水、循环、低碳、再生、有机等产品的采购力度，提升政府节能环保行为，促使企业按照绿色标准生产商品和提供服务，对个人消费者产生引领和示范作用，在全社会塑造绿色和低碳的消费新模式。二是大力推行国库集中收付电子化管理，使用绿色手段。国库业务实施电子化管理后，纸质凭证被电子凭证取代，缴款人或预算单位足不出户就可以办理缴纳财政收入事项或办理资金支付业务，避免了时间消耗、能源消耗和纸张消耗，有效节约了各种资源。同时，国库集中收付利用商业银行已有的服务网点和支付结算优势，大大节约了社会资源。三是完善政府资产负债表，反映绿色成果。政府财务报告能够全面完整反映包括政府自然资源以及环境负债在内的政府全部“家底”。价值能够可靠计量的政府自然资源将在资产负债表内列示，价值难以计量的林场、矿产等自然资源可通过表外披露，接受社会公众对政府自然资源管理工作的监督。随着条件的成熟，可借鉴美国等发达国家的做法，将环境污染治理等负债项目反映在政府资产负债表中。

　　第四，落实开放发展理念，关键要在顺应经济全球化过程中争取主动权。我们国家的经济发展已经融入经济全球化的潮流，在这样一个背景下，要按楼部长提出的大国财政理念，统筹考虑和综合运用国际国内两个市场、两种资源、两种规则。这不仅与中央财政有关，与地方财政也密切相关。一是做好加入GPA谈判工作。加入GPA可以增加新的国际经贸舞台，在更大范围、更广领域、更高层次上开展国际经济技术合作，参与国际规则的制定，但是加入GPA在一定时期内也会给我国带来一些挑战。中央财政和地方财政都要高度重视这项工作，加强研究和应对，逐步通过改革释放加入GPA带来的压力。二是引入外资法人银行开展政府债券承销业务。目前，国债承销团已引入外资法人银行。为了扩大地方债投资群体，促进投资主体多元化，要积极研究引入外资法人银行开展地方债承销业务。在具体实施步骤上，可采取“分步走”方式，先试点再逐步推开。三是加强对国际形势的研判。我国的经济与世界经济的关联度越来越大，国际经济的风云变化都会对我国经济产生影响，进而对财政收支形势产生影响。要做好预算执行分析工作，不仅要盯住国内的经济变化，更重要的是要密切关注国际经济形势的变化，这样才能对我国中长期财政收入趋势以及面临的风险有一个比较准确的研判和把握。四是借鉴国际先进管理经验。在财政管理领域，一些发达市场经济国家经过几十年发展，形成了比较先进的管理经验，其中一些经验对我国而言有很好的借鉴价值。我们要继续扩大国际交流，深化国库管理领域国际合作，带动我国国库管理的创新和发展，更好地发挥后发优势。

　　第五，落实共享发展理念，关键要把国库改革成果体现在服务水平提升上。习近平总书记指出，共享发展理念内涵是全民共享、全面共享、共建共享、渐进共享。财政国库工作也应以此作为财政国库改革的出发点和落脚点。财政是国家治理的基础和重要支柱，国库更是基础的基础。要把国库基础性作用发挥好，必须牢牢抓住三个“服务”，让各方面共享国库改革成果。一是服务社会。国库是预算执行数据的生产系统，这些数据反映了经济和财政的运行情况，在大数据时代是一笔宝贵的财富，对各方面决策和参考都具有十分重要的意义。李克强总理指出，我国信息数据资源80%以上掌握在各级政府部门手上，“深藏闺中”是极大的浪费。我们要积极推动国库数据共享，除涉及国家安全、商业秘密、个人隐私以外的数据，都应向社会逐步开放，满足社会需要。二是服务单位。预算单位是预算执行的主体，服务好预算单位是做好预算执行工作的重要抓手。要在用款计划、支付范围划分、支付审核、信息化建设等方面不断完善制度，改进服务，提高运行效率，让预算单位用款更加方便快捷。三是服务群众。国库很多业务直接面向广大人民群众，纳税人缴税是否便捷，缴款人缴纳罚款和收费是否便利，市场投资者能否获取更加透明的国债和地方债发行信息等，都取决于我们的制度设计是否从服务对象的角度出发。要打破偏重于财政管理、忽略服务对象感受的传统思维方式，不断完善制度，让广大人民群众在国库改革中享有更多的获得感。

　　按照即将发布的财政“十三五”规划和上述财政国库改革与发展基本思路，“十三五”时期财政国库工作的主要任务是：

　　（一）全面深化国库集中收付制度改革，构建规范透明的预算执行管理机制。国库集中收付制度是现代国库管理的基石，也是衡量一个国家公共财政管理水平的重要标志。要在已有改革成果基础上，继续加大力度，向深度、广度拓展。一是进一步扩大国库集中支付改革范围。继续推进乡镇国库集中支付制度改革，完善中央专项转移支付资金国库集中支付管理机制，逐步将社会保险基金纳入国库集中支付管理，实现“四本”预算资金国库集中支付全覆盖。二是完善国库集中支付运行机制。推进国库集中支付标准化、自动化管理，减少审核环节，提高支付效率。建立单位公务卡制度，与个人公务卡形成有益补充，满足预算单位支付结算的新要求。三是推进收入收缴管理改革。继续扩大财税库银横向联网范围，加快组织实施关税收入电子缴库横向联网。深化非税收入收缴管理制度改革，推行电子化管理，进一步提高收缴效率。完善非税收入收缴管理制度，为深化改革提供制度保障。四是健全预算执行动态监控机制。建立覆盖各级财政的预算执行动态监控体系，逐步将动态监控范围拓展到所有财政资金和全部业务流程，有效管控业务风险。五是稳步推进国库现金管理。国库现金管理是国库集中收付制度改革的必然要求。要建立以财政库底目标余额管理为基础的国库现金管理制度，实现国库现金管理常态化操作。

　　（二）全面完善国债地方债发行管理，构建科学高效的发债筹资机制。“十三五”时期国债地方债管理的有利条件和挑战相互交错。要坚持稳中求进的原则，通过深化改革不断提升国债地方债发行市场化水平，确保以合理成本和市场风险满足积极财政政策筹资需求。一是优化国债发行计划防范市场风险。结合国库现金流量预测情况，优化国债发行计划。建立健全国债市场价格波动监测机制，增强对宏观政策调整、国债市场变化的敏感性和反应性，防范筹资风险。二是继续深化国债发行市场化改革。完善记账式国债发行机制，推动银行间债券市场开展预发行交易，改进续发行管理，不断提高记账式国债发行管理效率。适应利率市场化不断加速的要求，研究改进储蓄国债定价机制，逐步确立储蓄国债在个人金融产品定价中的基准地位。三是健全反映市场供求关系的国债收益率曲线。在公布关键期限和短端国债收益率曲线基础上，进一步健全长端国债收益率曲线。建立国债二级市场做市支持机制，提高国债二级市场交易活跃度，改善国债收益率曲线的样本数据质量。四是提升地方债发行市场化管理水平。强化地方债市场化发行约束，引导信用评级机构完善信用评级指标体系，增强地方债信用评级结果区分度，充分发挥信用评级在债券定价参考等方面的应有作用。研究推进地方债投资主体多元化，在符合有关制度前提下，鼓励各地研究探索面向社会保险基金、住房公积金、企业年金等机构发行地方债，丰富地方债投资主体。

　　（三）全面推进政府采购管理转型，构建结果导向的政府采购监管机制。随着财税体制改革的不断推进，各方面对政府采购管理的期待和要求更高，政府采购工作任务也更加繁重。要努力构建有利于结果导向的政府采购法律制度、政策体系、执行机制、监管模式,更好地服务于财税体制改革和社会经济发展。一是加快完善政府采购法律制度体系。围绕贯彻《政府采购法实施条例》，完善操作层面的制度, 强化采购需求管理和结果管理，落实采购人责任，加强履约验收管理，尽快形成有利于公平竞争、规范管理和结果导向的制度体系。二是大力完善政府采购政策体系。完善和落实政府采购支持创新产品、绿色产品、信息安全、残疾人就业、少数民族地区等有关政策措施，进一步推动政府采购在新技术、新产业、新业态和保障改善民生等领域发挥更大的作用。三是持续完善政府采购执行机制。加强专业化和信息化管理,合理确定集中采购目录、采购限额标准和公开招标数额标准，指导采购人加强采购活动的计划性，推动代理机构走专业化的发展道路。四是积极创新政府采购监管模式。提高采购方式变更、进口产品等审批审核事项的效率和质量，探索建立常态化监督检查机制,适时开展政府采购信息公开、采购政策执行情况等专项检查,逐步培养社会化的专业检查力量。五是稳妥推进政府采购市场对外开放。深入开展出价研究，按照出价和要价并重的原则完善谈判方案,为争取互惠对等的谈判结果提供技术支持。积极抓好配套改革，研究法律调整建议,为谈判营造良好环境。

　　（四）全面报告财政财务信息，构建完整准确的信息反映机制。按照促进国家治理体系和治理能力现代化的要求，着力打造“阳光财政”和“透明财政”，建立预算执行分析报告、部门决算、财政决算、政府财务报告等多维度、多层次的财政财务报告体系。一是完善预算执行分析报告制度。拓展预算执行分析视野，认真研究国民经济运行、宏观调控、财税政策调整等因素，深入剖析财政收入增减变动的深层次原因，准确把握预算执行的特点和走势，更好地发挥预算执行分析服务决策的职能作用。不断完善预算执行信息公开机制，加大宣传解释力度，主动回应社会关切，正确引导社会舆论。二是加强和改进部门决算制度。进一步优化部门决算报表设计，形成科学合理、反映全面、简便适用的部门决算编报体系。加强决算数据分析利用，及时发现和揭示预算编制与执行中存在的问题，有效发挥决算对预算的反映和促进作用。继续加大部门决算公开力度，扩大公开范围，细化公开内容，规范公开形式。三是建立按经济分类编制财政决算制度。严格落实《预算法》要求，扎实做好中央本级经济分类财政决算编制工作，稳步推进地方经济分类财政决算编制工作，逐步建立起符合法律要求、满足使用者需要的经济分类财政决算编制制度。四是建立政府综合财务报告制度。在组织预算单位编制政府部门财务报告基础上，科学编制政府综合财务报告，反映政府整体财务状况、运行情况以及财政中长期可持续性。加强对政府综合财务报告的分析利用，促进地方政府绩效考核、资产负债管理、地方政府信用评级等更加科学规范。按照统一要求，做好政府综合财务报告审计公开、向本级人民代表大会常务委员会备案工作，力争2020年前建立中国特色的政府综合财务报告制度。

　　（五）全面加强内控制度建设，构建有效管用的风险防控机制。强化内部控制能够把权力关进制度的笼子，用制度管权、管事、管人，防范廉政风险。财政国库是管理国家“钱袋子”的部门，更要把内部控制作为一项重中之重的工作来抓，把纪律和规矩挺在前面。一是有针对性地推进内控制度建设。在全面梳理财政国库业务流程的基础上，找准存在的业务风险和廉政风险，厘清责任边界，结合地方特点，按照分事行权、分岗设权、分级授权的要求，综合运用各类有效的内控措施，科学制订符合本地区本单位实际情况的内部控制制度和办法。二是狠抓制度执行。对于暴露出的风险隐患坚决整改、不能拖延。对已经发生的内控风险事件，必须及时处理、严格问责，全面提升内控制度的严肃性。着眼于内控建设的长远目标，逐步探索建立有效、管用的内控考核评价体系，充分发挥内控的预警警示作用。三是突出内控管理的关键。强化领导班子和一把手在内控管理中的主体责任。把政府采购审批和投诉处理、国债地方债发行兑付、财政资金收付和存放等业务作为内部控制的重点，制定与之对应的内控措施，切实强化对核心业务的管控和核心权力的制约。

　　（六）全面夯实财政国库管理基础，构建安全可靠的国库运行保障机制。

　　财政国库基础性工作对财政稳定运行起到保障支撑作用。财政改革与发展任务越是繁重复杂，越要加强财政国库管理基础性工作。打牢国库管理基础，既可以为改革提供动力，又可以为发展提供保障。一是规范账户管理。进一步加大财政专户和预算单位账户清理规范力度，凡不符合规定设立的账户要坚决予以撤销归并。严格履行账户设立审批程序，严格资金存放管理，切实防范廉政风险和资金安全风险。二是加强财政资金安全管理。规范资金收付业务流程，合理设置岗位，建立健全多层次对账制度。加强财政干部职业道德和风险防范教育，强化日常管理和监督，建立健全岗位考评、奖惩、轮岗等制度。完善国库资金应急调度机制，提高应对风险能力。三是强化对预算单位预算执行全过程的监督。督促预算单位严格执行国库集中支付、非税收入收缴和政府采购等管理制度，严格按照批复的预算、用款计划以及项目进度支付资金，严格按照规定将非税收入及时足额上缴国库。监督预算单位不得违规将资金支付到单位实有资金账户，不得大额提取现金，不得超标准发放津补贴、超标准采购。四是严肃财经纪律。对发现的预算单位在预算执行中的违规问题，要坚决予以纠正，问题严重的要按照有关规定严肃查处，追究责任，切实将各项制度规定和财经纪律落到实处。五是完善技术保障。抓住国家加快实施“互联网+”行动计划和大数据战略的重要机遇，促进财政国库管理与先进信息技术进一步融合，全面推行国库集中支付和非税收入收缴电子化管理，大力发展政府采购电子卖场，积极推进国库管理技术手段升级换代，实现电子收付、电子交易、电子记账，为国库事业发展提供强有力的技术保障。