二、2016年预算草案

 

　　2016年是全面建成小康社会决胜阶段的开局之年，也是推进结构性改革的攻坚之年。本市财政工作和预算编制的指导思想是：全面贯彻党的十八大、十八届三中、四中、五中全会和中央经济工作会议、中央城市工作会议精神，认真落实十届市委十次全会的各项部署，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，适应经济发展新常态，坚持改革开放，坚持稳中求进工作总基调，坚持稳增长、调结构、惠民生、防风险，加快重点领域和关键环节财税改革，继续实施积极的财政政策并加大力度，大力推动供给侧结构性改革，聚焦难点转方式、补短板，着力支持实体经济发展和减轻企业负担，着力推动结构调整和民生改善，着力盘活存量提高资金使用效率，着力防范化解财政风险消除隐患，切实提高发展的质量和效益，推进创新驱动发展、经济转型升级，增强持续增长动力，促进实现“十三五”时期上海经济社会发展的良好开局。

 

　　（一）2016年本市财税改革重点

 

　　1. 围绕加快建立事权和支出责任相适应的制度，进一步深化市与区县财政管理体制改革。贯彻落实国家有关理顺中央和地方事权与支出责任划分、调整中央与地方收入划分、增强地方发展能力的改革要求，结合推进“营改增”等重大税制改革，加强市与区县新一轮财税管理体制改革的超前研究和预案储备，并按照国家统一部署，在部分条件成熟领域率先启动，进一步深化市与区县事权和支出责任划分改革，适度加强市级事权和支出责任，着力发挥市和区县两个积极性；进一步完善市对区县财政转移支付制度，着力提高基本公共服务均等化水平。

 

　　2. 围绕建立完善的公共财政支出体系，进一步深化政府预算管理制度改革。一是深化完善“四本预算”统筹使用机制。按照国家统一部署，从2016年1月1日起将政府住房基金、无线电频率占用费等2项政府性基金转列一般公共预算；从2016年3月1日起将原作为经营性收费的排水费调整为污水处理费，并纳入政府性基金预算管理；进一步扩大国有资本经营预算收益收缴范围，并将市本级国有资本经营预算不低于当年预算收入19%的部分调入一般公共预算，用于充实社会保险基金；鼓励区县和部门在推进财政资金统筹使用方面先行先试。二是深化中期财政规划管理改革。进一步完善制度、优化流程，着力提高预算编制的前瞻性和年度预算的准确性，逐步实现规划期内的跨年度平衡。三是深化政府购买服务改革。扩大政府购买服务范围和规模，逐步将重点民生领域的公共服务项目纳入政府购买服务平台管理；鼓励和引导社会组织跨区域承接政府购买服务项目，加快培育具有良好社会和商业信誉、拥有自主品牌优势和核心竞争力的新型社会组织。四是深化财政专项资金管理改革。以财政科技投入为突破口，加快推进财政专项资金跨部门整合，逐步建立跨部门财政科技项目统筹管理机制，综合协调财政科技投入；建立市级财政专项资金统一管理平台，加强对各类财政专项资金的动态跟踪和预警监控。五是创新财政投入方式改革。通过实施特许经营、股权合作、财政补助等政策，引导社会资本进入公共服务领域；鼓励地方融资平台公司存量项目转型为政府与社会资本合作（简称PPP）项目，并对这些转型项目和已列为中央财政的PPP示范项目，择优给予一定奖励；逐步改变财政专项资金的行政性分配方式，鼓励采取基金管理等市场化运作模式，变财政直接投入为间接引导。六是深化政府会计改革。将权责发生制政府综合财务报告的试编范围扩大到全市所有乡镇，实现市、区县、乡镇三级政府全覆盖。

 

　　3. 围绕建立公平竞争的税制环境，进一步深化税收制度改革。按照国家统一部署，将建筑业、房地产业、金融业和生活服务业纳入“营改增”试点范围；积极推进综合与分类相结合的个人所得税改革；推进完善消费税改革；推进地方税体系建设。

 

　　（二）2016年本市财税政策

 

　　1. 围绕促进创新发展，聚焦支持具有全球影响力的科创中心和现代新型产业体系建设。一是支持提高科技创新能力。加大财政科技投入，聚焦支持张江综合性国家科学中心、重大关键共性技术研发转化平台、科研公共服务平台和科技创新集聚区建设；提高科研人才成果转化收益比例和对高层次领军人才、专业技术人才的资助标准，加大对科技成果完成人、为科技成果转化做出重要贡献的创新人才或团队的激励力度；逐步扩大政府创业投资、天使投资基金规模，完善天使投资风险补偿机制，加大对众创空间、创客活动和基础平台的财政支持力度，鼓励、引导更多的社会力量参与众创空间建设。二是支持建设全面创新改革试验区。严格区分财政支出的公共性层次，加大对基础研究财政投入力度，支持深化科研院所分类改革；着力构建优先使用创新产品和服务的政府采购体系，对首次投放市场的创新产品实施政府采购首购政策；支持深化知识产权领域改革，加强知识产权运用和保护。三是支持产业结构优化升级。围绕加快发展“四新”经济，继续增加安排战略性新兴产业发展等财政专项资金，设立集成电路产业基金，制定和实施软件首版次、新材料首批次应用财政支持政策，完善后补助机制，有效发挥财政专项资金和各类财政性投资基金的组合效应，鼓励和引导社会资本加大对科技创新、结构调整的重点领域、重大项目和薄弱环节的投资力度；扩大节能减排专项资金规模，支持加快淘汰“三高一低”落后、过剩产能。结合开展降低实体经济企业成本行动，将原由行政审批部门组织实施但实际由行政审批申请人付费的50项评估评审费用统一调整为由公共财政承担；依托中小微企业政策性融资担保基金，建立健全政策性担保和商业银行风险分担机制，完善科技企业、小微企业信贷风险补偿办法，全面落实国家有关“正税清费”和“减税降费”的各项政策措施，切实降低中小微企业特别是科技型中小微企业的融资成本和税费负担。

 

　　2. 围绕促进协调发展，聚焦支持城乡区域和经济社会协调发展。一是支持区域协调发展。围绕增强城市综合承载能力，聚焦支持重点区域和轨道交通等重大工程建设，支持区与区之间的对接道路建设，促进区与区之间的公交线路对接，整合政策聚焦支持海绵城市建设试点，加快推进地下综合管廊、中心城区排水系统空白区域管网工程建设；围绕建成宽带城市和无线城市，着力支持智慧城市建设，大力推进城市基础设施和公共服务的网络化、信息化、智能化；加大城市管理和维护资金投入，支持推进城市管理标准体系建设，促进提升城市精细化管理水平，着力补齐软硬基础设施短板。二是支持城乡协调发展。支持国家新型城镇化综合试点、国家产城融合示范区和历史文化名镇名村建设；支持深化推进农村集体经济组织产权制度改革，加大村庄改造、农村水利等方面的财政投入，鼓励农民进镇进城集中居住；进一步完善农村综合帮扶政策，支持引入专业团队开发经营“造血”项目。三是支持文化软实力建设。聚焦支持上海历史博物馆等重大文化基础设施建设，促进增强公共文化服务保障能力；加大对非物质文化遗产保护的支持力度；支持实施文艺、新闻、出版等人才培养和文艺创作新品、优品、精品扶持计划；促进职业化体育、非营利性体育社会组织改革，对符合条件的企业、社会组织通过项目补助、贷款贴息和奖励等方式予以扶持。

 

　　3. 围绕促进绿色发展，聚焦支持生态文明和“美丽上海”建设。一是支持促进低碳循环发展。制定和实施本市新一轮新能源汽车推广扶持政策，进一步完善公共交通新能源车运营补贴机制，加大对新能源汽车充电设施建设的支持力度，并建立新能源汽车补贴退坡机制，逐步降低购置环节补贴标准；结合推进绿色金融发展，支持深化开展分布式光伏“阳光贷”试点，制定和实施新一轮支持新能源与可再生能源发展，以及支持合同能源管理、清洁生产、节能技术改造、循环经济发展等工业节能降耗领域的财政政策，扩大节能产品、环境标志产品政府采购清单覆盖范围。二是支持加大环境治理力度。结合深化推进实施清洁空气、水污染防治和土壤污染防治行动计划，进一步加大财政资金和政策支持力度，加快推进重点行业、重点项目的环境综合整治和重点区域转型发展，支持加大农村河道整治和疏浚力度，减少农业面源污染，强化农村污染源头控制和治理，支持加快美丽宜居乡村建设；进一步完善财政补贴机制，促进提高生活垃圾减量化、资源化、无害化水平。三是支持保护和改善生态环境。结合本市生态空间保护红线划示，进一步加大对纯农地区、水源地、生态保护区域的财政转移支付力度；制定和实施新一轮林业行动计划财政政策，支持崇明生态岛建设，促进绿地、林地、湿地协调发展；扩大排污费征收范围，着力促进生态环境保护；进一步加大对生态循环农业示范点、秸秆燃烧与综合利用以及农业废弃物处理利用的财政支持力度，促进深化整建制创建国家现代农业示范区建设。

 

　　4. 围绕促进开放发展，聚焦支持上海“四个中心”与自贸试验区联动发展。加大财政保障支持力度，调整完善对外投资所得抵免方式，进一步扩大启运港退税政策的实施范围，聚焦支持建设开放度最高的自贸试验区；安排国际航运中心建设、金融发展、服务业发展引导等专项资金，进一步加大对事关上海“四个中心”共享的公共服务平台、社会信用体系和人才高地建设的支持力度；全力配合做好金砖国家新开发银行的各项建设运营和项目储备、举办2016年G20财长和央行行长会议的各项工作，进一步深化国际财经交流与合作；聚焦支持多层次、多功能的金融市场体系建设，加快吸引具有国际影响力的跨国公司总部型、功能性机构集聚发展，鼓励和支持金融产品和业务创新；推进个人税收递延型商业养老保险试点，逐步将境外旅客购物离境退税政策覆盖到符合条件的所有离境口岸；整合建立“外经贸发展专项资金”，进一步聚焦支持发展跨境电子商务、转口贸易、离岸贸易等新兴贸易方式，促进实现外贸向优质优价、优进优出转变；聚焦支持金融合作、经贸投资、人文交流和基础设施等重点领域，促进企业联合重组、跨国经营，积极开展国际产能和装备制造合作，加快推进“一带一路”建设；支持参与长江经济带绿色生态廊道、综合立体交通走廊和现代产业走廊建设，促进长三角地区在生态环境、基础设施、科技创新和公共服务跨区域连通等方面的深化合作；加大对口支援与合作交流支持力度，促进精准扶贫、精准脱贫。

 

　　5. 围绕促进共享发展，聚焦支持基本公共服务体系完善和基层社会治理体制改革创新。一是支持促进创业带动就业。支持实施大学生创业能力培养计划，加大对失业人员、高校未就业毕业生等重点对象的培训力度和灵活就业、新就业形态的支持力度；支持高校创新创业教育实践平台建设，实施初创期创业社会保险费补贴政策，加大创业贷款担保和贴息政策支持力度；健全完善职工职业培训体系，支持企业开展新型学徒试点。二是支持社会保障和养老服务体系建设。围绕守住民生底线，扎实做好基础养老金全国统筹的实施准备，稳步提高企业退休人员基本养老金、城乡居民基础养老金等民生保障标准；调整本市被征地人员参加基本养老保险政策，继续安排小城镇养老保险补贴，适时将小城镇养老保险制度纳入相应的基本养老保险制度；支持实施城乡居民医保制度并轨，推动医保支付方式深化改革；完善社会救助政策体系和城乡低保标准动态调整机制，建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度，促进实现对特定人群特殊困难的精准帮扶；加大对社会福利体系建设的财政投入力度，支持长者照护之家、老年宜居社区和老年人日间服务中心建设，鼓励社会力量参与养老服务体系建设；促进养老和医疗服务资源整合，支持新增养老机构内设医疗机构，推动医养融合发展；支持扩大高龄老人医疗护理计划试点范围，支持探索长期护理保险制度。三是支持住房保障体系建设。加大对旧住房综合改造和农村危房改建的财政支持力度，支持通过政府购买服务等方式，推动社会主体参与旧区改造；深化推进“城中村”改造和大型居住社区外围配套项目建设；鼓励支持区县建设运营机构通过长期租赁方式筹集公共租赁住房。四是支持深化教育综合改革。统筹城乡义务教育资源均衡配置，加快建立基础教育生均经费定额标准体系，进一步完善城乡义务教育经费保障机制，支持运用信息化手段扩大优质教育资源覆盖面，促进实现城乡义务教育在更高层次的均衡发展；结合推进实施现代职业教育质量提升计划，推动建立职业院校生均拨款制度，重点支持改革力度大、生源和就业充分、办学效益高的中等职业学校加快发展，推进产教融合、校企合作，鼓励社会力量捐资、出资兴办职业教育；研究探索以学生培养成本为基础的高等教育投入保障机制，支持构建高校分类管理体系，加快推进世界一流大学和一流学科建设。五是支持健康上海建设。围绕保基本、强基层，加大对公共卫生的财政投入力度，提高基本公共卫生服务经费人均财政补助标准，积极支持院前急救体系建设、公共卫生应急救援体系建设等重点项目，促进提升公共卫生服务综合能力与水平；支持开展市民健康促进行动。围绕解决群众看病难看病贵，支持完善家庭医生签约服务机制，促进建立社区卫生服务中心与公立医院双向转诊制度，推进分级诊疗试点；结合推进“三医联动”，进一步完善财政补偿政策，支持深化医药分开改革。六是支持社会治理创新。围绕减负增能强服务，结合建立街镇事务“准入清单”，进一步明确经费保障主体，对条线下沉的管理和服务事项，坚持“费随事转”，有效减轻基层财政支出压力；将完善财政经费保障机制与支持深化司法体制改革、扩大群团改革试点范围、推进社区事务受理中心标准化建设有机地结合起来，加大对社会组织等社会力量的政府购买服务力度，促进增强社会治理整体合力。七是支持公共安全体系建设。围绕守住安全底线，支持加强安全生产、食品药品安全、消防安全、危险化学品、轨道交通等重点行业和重点区域、重点场所、重点设备的安全防控，加快建设社会治安立体防控体系，确保城市安全运行。

 

　　（三）2016年本市收入预计和支出安排

 

　　根据2016年面临的财政经济形势、国家宏观调控要求和跨年度预算平衡的需要，以及国家和本市确定的年度经济社会发展目标和重点任务情况，按照收入预算编制实事求是、积极稳妥、留有余地和支出预算编制统筹兼顾、突出重点、勤俭节约的原则，对一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算统筹安排如下：

 

　　1．一般公共预算

 

　　2016年，全市一般公共预算收入5905亿元，比2015年增长7%。加上中央财政税收返还和补助收入539亿元、上年结转收入96.6亿元、调入资金64.6亿元、动用预算稳定调节基金293亿元，收入总量为6898.2亿元。全市一般公共预算支出6662亿元，增长7.6%。加上上解中央财政支出201.2亿元、地方政府一般债务还本支出35亿元，支出总量为6898.2亿元。全市一般公共预算收支预算平衡。

 

　　市本级一般公共预算收入3002亿元，增长7%。加上中央财政税收返还和补助收入539亿元、区县上解收入138.9亿元、上年结转收入43.5亿元、调入资金64.6亿元、动用预算稳定调节基金135亿元，收入总量为3923亿元。市本级一般公共预算支出2624亿元，增长12.4%。加上上解中央财政支出201.2亿元、市对区县税收返还和转移支付1062.8亿元、地方政府一般债务还本支出35亿元，支出总量为3923亿元。市本级一般公共预算收支预算平衡。其中，市对区县转移支付454.9亿元（其中：一般性转移支付406.7亿元，增长6.4%；专项转移支付48.2亿元，增长27.9%）。主要是围绕推进基本公共服务均等化，进一步加大对生态补偿、社区管理、基本公共服务等方面的转移支付力度，优化转移支付结构，将转移支付资金进一步向郊区、向基层倾斜，提高基层财力保障水平，促进城乡一体化发展。截至预算编制时，财政部已下达的2016年中央财政专款较上年执行数减少，财政部尚未核定2016年本市地方政府债券发行规模。预算执行中，待中央财政专款下达到位以及财政部核定本市地方政府债券发行规模后，将按规定程序调增市本级一般公共预算收支。

 

　　需要说明的是，2016年全市、市本级一般公共预算收入预期增长7%。主要考虑：2016年，本市经济仍处于创新转型的攻坚阶段，基本面总体向好，但稳增长、促转型的任务更加艰巨，财政收入增长也面临一些不确定、不稳定因素。一是国家和本市经济增速放缓，本市经济增长预期目标为6.5%-7%，特别是工业经济增长乏力，将加大财政增收难度。二是落实国家进一步“减税降费”政策措施，特别是2016年国家将全面推开“营改增”改革，实行不动产进项税抵扣政策，将增加减税规模。三是国家从2016年起将证券交易印花税全部调整为中央收入。此外，2015年证券业和保险业在前期股市交易量激增的带动下收入贡献较大，抬高了收入基数，也将对2016年的财政收入增长带来一定的压力。

 

　　市本级一般公共预算主要支出项目安排情况：教育支出298.9亿元，科学技术支出145.8亿元，社会保障和就业支出367.4亿元，医疗卫生与计划生育支出147.6亿元，住房保障支出29.8亿元，农林水支出139.5亿元，文化体育与传媒支出53.9亿元，公共安全支出117.8亿元，资源勘探信息等支出64.7亿元，金融支出9.5亿元，节能环保支出100.9亿元，预备费79亿元。

 

　　需要说明的是，一是按照《预算法》的规定，在2016年预算年度开始后，市本级预算草案在市人代会批准前，参照上一年同期的预算支出数额，安排了必须支付的本年度部门基本支出、项目支出。二是按照市人大关于进一步细化市本级基本建设支出预算编制的要求，2016年市级基本建设支出预算落实到具体项目，相应取消“公共基础设施建设”科目，并根据项目性质在相应的支出功能科目反映。在上述调整的基础上，为便于同口径比较，将2015年“公共基础设施建设”内容按项目性质转列相应科目。

 

　　落实中央和市委有关“艰苦奋斗、厉行勤俭节约”的要求，进一步严格控制“三公”经费预算。经统计汇总，2016年市本级行政单位（含参照《公务员法》管理的事业单位）、事业单位和其他单位用财政拨款开支的“三公”经费合计7.48亿元，比2015年预算数下降6%。其中：因公出国（境）费1.7亿元，公务用车购置费及运行费4.36亿元（其中，公务用车购置费1.37亿元、公务用车运行费2.99亿元），公务接待费1.42亿元。

 

　　2. 政府性基金预算

 

　　2016年，全市政府性基金收入2128.7亿元，下降7.9%。加上中央财政对本市政府性基金补助收入8.4亿元、动用上年结转收入250.4亿元，收入总量为2387.5亿元。全市政府性基金支出2118.5亿元，下降3%。加上调出资金48.4亿元、结转下年支出220.6亿元，支出总量为2387.5亿元。

 

　　市本级政府性基金收入868.9亿元，下降2.9%。加上中央财政对本市政府性基金补助收入8.4亿元、动用上年结转收入230.2亿元，收入总量为1107.5亿元。市本级政府性基金支出1010.3亿元，增长45.7%。加上市对区县政府性基金补助支出41.3亿元、调出资金48.4亿元（其中：按照国家有关规定，由政府住房基金、无线电频率占用费等2项政府性基金转列一般公共预算，相应的结余资金0.3亿元调入一般公共预算；由2015年底政府性基金结转资金规模超过该项基金当年收入30%的部分调入一般公共预算的资金为48.1亿元）、结转下年支出7.5亿元，支出总量为1107.5亿元。其中：市本级国有土地使用权出让收入762.6亿元，市本级国有土地使用权出让支出906.9亿元。

 

　　3. 国有资本经营预算

 

　　2016年，全市国有资本经营收入85.3亿元，下降22.7%。加上上年结转收入32.3亿元，收入总量为117.6亿元。全市国有资本经营支出117.6亿元，增长44.3%。

 

　　市本级国有资本经营收入70.4亿元，下降23.7%。加上上年结转收入27.5亿元，收入总量为97.9亿元。市本级国有资本经营支出81.7亿元，增长24.8%。加上调出资金16.2亿元，支出总量为97.9亿元。其中：资本性支出73.5亿元，主要用于支持市属国有企业技术创新和能级提升，支持市属国有企业参与浦东和虹桥机场重要基础设施改扩建、国家会展中心公共设施配套建设等公益性项目投入，支持中国保险交易所和人民币跨境支付系统项目筹建，支持现代服务业发展和传统商贸业转型等重点项目投入，支持海湾森林公园、芦潮港危险货物集装箱堆场搬迁等涉及生态环境保护和城市运行安全的重点项目建设；费用性支出7.5亿元，主要用于支持国有企业创新发展，解决国有企业改革历史遗留问题等方面；其他支出16.9亿元，主要用于补充本市社会保险基金、加强国资监管等方面。市本级国有资本经营收支预算平衡。

 

　　4. 社会保险基金预算

 

　　2016年，全市10项社会保险基金收入3528.9亿元，增长7.6%。其中：保险费收入3059.7亿元，财政补贴收入368.5亿元（其中，按照国家有关规定，由市本级国有资本经营预算调入一般公共预算、用于补充社会保险基金的资金为16.2亿元），利息收入72.7亿元。全市10项社会保险基金支出3076.6亿元，增长8%。本年收支结余452.3亿元，年末滚存结余3474.7亿元。

 

　　需要说明的是，按照国家和本市有关规定，从2016年起，本市将“职工基本养老保险”拆分为“企业职工基本养老保险”和“机关事业单位基本养老保险”，将“城镇居民基本医疗保险”和“新型农村合作医疗保险”合并为“城乡居民基本医疗保险”。据此，“一分一合”，2016年本市报送市人代会审议的社会保险基金仍为10项。同时，中央经济工作会议明确2016年“要降低社会保险费，研究精简归并‘五险一金’”。鉴于国家的费率调整方案尚未正式确定，目前还在评估论证和研究拟订中，为稳妥起见，拟在年中再作预算调整。

 

　　由于各区县一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算的预算批准时间与本市总预算编制时间尚不衔接，2016年本市总预算中区县级预算，仍由市财政汇总代编。