各位代表：

 

　　受上海市人民政府委托，现将本市2015年预算执行情况和2016年预算草案提请市十四届人大四次会议审议。请各位政协委员和其他列席人员提出意见。

 

　　一、2015年预算执行情况

 

　　2015年，各区县、各部门在党中央、国务院和中共上海市委的坚强领导下，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，按照“四个全面”战略布局，主动适应经济发展新常态，坚持稳中求进工作总基调，奋力推进创新驱动发展、经济转型升级，全市经济社会平稳发展，市十四届人大三次会议和“十二五”规划确定的目标任务顺利完成。在此基础上，预算执行总体良好，公共财政保障能力进一步增强，为上海的未来发展奠定了基础。

 

　　（一）落实市人大预算决议情况

 

　　按照市十四届人大三次会议有关决议、市人大财经委员会的审查意见，全面落实国家有关稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的各项财税政策措施，加快推进财税改革，着力转变财政职能，严格依法理财，财政运行的质量和效益进一步改善。

 

　　1. 继续实施积极财政政策并加力增效，着力促进经济稳定增长。贯彻落实市委、市政府有关基础设施投入向郊区倾斜的决策部署，提高郊区重大公共基础设施建设的市级投资比重，着力减轻区县财政支出压力；加大置换债券和新增债券转贷区县力度（“十二五”期间，本市转贷区县的政府债券资金总量为1298亿元，占比达到80.6%），有序推进存量债务置换，进一步优化区县政府的债务结构、降低债务成本、缓解偿债压力；加大小微企业所得税优惠力度，取消10项行政事业性收费项目、缩小3项行政事业性收费的征收范围，对小微企业免征14项行政事业性收费和5项政府性基金；实施境外旅客购物离境退税政策，使上海成为全国首批全面实施境外旅客购物离境退税政策的城市；完善出口退税负担机制，清理规范进出口环节收费，并自2015年9月15日起，在上海港港区内对海关查验没有问题的进出口集装箱（重箱）货物（固体废物除外），免除企业缴纳的查验作业服务费，着力促进外贸出口稳定增长。

 

　　2. 聚焦支持具有全球影响力的科技创新中心建设，着力促进经济结构优化升级。深入实施创新驱动发展战略，制定和实施《关于进一步加大财政支持力度 加快建设具有全球影响力的科技创新中心的若干配套政策》及其具体实施办法，从改革财政科技资金管理、完善资金投入方式、发挥政策引导效应、激励科技成果转化等方面入手，着力构建与经济发展新常态相适应、与国际通行规则相衔接、符合上海实际的财税政策和制度体系；加大财政专项资金的整合、规范和聚焦支持力度，设立产业转型升级投资基金、创新创业投资母基金，吸引社会资本投向种子期、初创期的成长型中小企业，充分发挥政府投资引导基金的放大和撬动作用；聚焦支持加快淘汰落后产能、压缩化解过剩产能，积极推广新能源汽车，促进实现要素配置合理化和产业发展融合化。

 

　　3．聚焦支持上海“四个中心”建设与自贸试验区改革创新联动发展，着力促进提升城市综合服务功能。统筹安排使用上海自贸试验区与“张江”专项资金，全面落实国家有关法人合伙人投资抵免等税收政策；积极配合财政部等国家有关部门认真做好金砖国家新开发银行总部落户上海的挂牌运营和财税配套政策的细化落实工作，着力鼓励和引导各类总部型、功能性金融机构集聚发展；结合落实“一带一路”国家战略，支持对外投资合作公共服务体系建设，促进提升中小企业“走出去”的能力和水平；扩大启运港退税政策覆盖面，加大国际航运中心枢纽港建设的财政专项资金支持力度，上海国际航运中心的国际服务功能进一步提升。

 

　　4. 聚焦支持社会事业和社会治理改革创新，着力促进民生持续改善。全面实施“新农合”市级统筹，稳步推进机关事业单位养老保险制度改革，统筹推进城乡低保标准统一，聚焦支持就业困难人员等重点群体创业就业；试点拓宽教育费附加资金的支出使用范围，完善高等教育财政投入机制，聚焦支持“高峰”、“高原”学科建设；加强住院医师、专科医师规范化培训经费保障，健全以基本项目与标化工作量为基础的社区卫生服务中心财政补偿机制，支持发展社会办医；对符合条件的非营利性养老机构内设医疗机构等实施“以奖代补”政策；支持深化文艺院团管理体制改革，促进完善基本公共文化供给和配送体系，基本公共服务的城乡差距进一步缩小；聚焦支持旧区改造、老旧住房安全隐患处置、区县公租房建设运营，建立健全镇村河道整治补贴机制，加快推进“城中村”改造和美丽宜居乡村建设；制定和实施《关于居委会工作经费使用管理的指导意见》，进一步完善村级组织基本运转经费保障机制；建立健全符合群团组织特点的财政经费保障和管理使用机制，确保上海群团改革试点顺利实施。

 

　　5. 深化财政体制和预算管理改革，着力推进建立现代财政制度。选择基础设施、社会保障等重点领域先行先试市与区县事权和支出责任划分改革，有效调动区县政府积极性；将本市新增机动车额度拍卖收入和7项政府性基金分别纳入和转列一般公共预算管理，并扩大国有资本经营预算收益收缴范围，提高收益收缴比例，政府预算体系日趋完善；在对存量债务进行全面清理甄别的基础上，将地方政府一般债务、专项债务分类纳入预算管理，并按国家对债务规模实行限额管理的要求，进一步完善制度办法，规范和加强地方政府债务管理，妥善解决在建项目后续融资问题，严控债务总量规模（从总体看，本市的政府债务率保持在合理范围内，并及时足额偿还到期的政府债务，风险总体可控。截至2015年末，本市地方政府债务余额为4895亿元，其中：市本级1413亿元、区县级3482亿元。按审计口径计算的2015年末债务率为43.5%）；大力推进财政资金统筹使用，多措并举盘活财政沉淀资金，并将上收的部门结转结余资金调整用于保民生、补短板；出台《关于进一步建立健全本市政府购买服务制度的实施意见》，探索试编2016-2018年全市中期财政规划，将权责发生制政府综合财务报告的试编范围从市本级和区县延伸扩大到23个乡镇。

 

　　6. 夯实财政管理基础，着力推进财政管理科学化、规范化。重点开展以《预算法》为主要内容的法制培训；制定并修订完善社区矫正、养老服务补贴等29个财政支出标准；制定和实施《上海市市级财政项目预算评审管理办法》、《上海市行政事业单位内部控制操作指南》，深化专项资金和部门整体支出绩效评价试点；稳步实施地方国库现金管理；开展“张江”专项资金和科技、环保投入等专项检查，实施涉农资金专项整治、落实中央八项规定严肃财经纪律专项治理；将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算全部细化公开到按支出功能分类的“项”级科目，社会保险基金预算报表按险种列示公开，专项转移支付预算按项目、按地区细化公开；除涉密内容外，将部门预决算全部纳入主动公开范围，部门预决算支出全部按功能分类细化公开到“项”级科目，一般公共预算基本支出按经济分类公开到“类”级科目。

 

　　（二）2015年预算收支情况

 

　　1. 一般公共预算

 

　　2015年，全市一般公共预算收入5519.5亿元，为预算的105.9%，比2014年同口径（下同）增长13.3%（需要说明的是，全市财政收入实现平稳较快增长，主要得益于本市结构调整、创新转型效应不断显现，其中也包含了部分特殊因素，特别是证券市场交易量大幅度增长，带动金融业财政收入增长）。加上中央财政税收返还和补助收入649.3亿元，上年结转收入、调入资金、动用预算稳定调节基金、动用历年结余等1033.8亿元，以及本市地方政府一般债务收入801亿元，收入总量为8003.6亿元。全市一般公共预算支出6191.6亿元，完成调整预算的103.8%，增长19.5%。加上上解中央财政支出206.5亿元、地方政府一般债务还本649亿元、增设预算周转金47.8亿元、补充预算稳定调节基金812.1亿元、结转下年支出96.6亿元，支出总量为8003.6亿元。全市一般公共预算收支执行基本平衡。

 

　　市本级一般公共预算收入2806.1亿元，为预算的107.3%，增长14.8%。加上中央财政税收返还和补助收入649.3亿元，上年结转收入、区县上解收入、调入资金、动用预算稳定调节基金、动用历年结余等523.5亿元，以及本市地方政府一般债务收入801亿元，收入总量为4779.9亿元。市本级一般公共预算支出2333.5亿元，完成调整预算的99.6%，增长24.8%。加上上解中央财政支出206.5亿元、市对区县税收返还和转移支付1050.9亿元、地方政府一般债务还本 145亿元、地方政府一般债务转贷支出677亿元、增设预算周转金43.8亿元、补充预算稳定调节基金279.7亿元、结转下年支出43.5亿元，支出总量为4779.9亿元。市本级一般公共预算收支执行基本平衡。

 

　　需要说明的是，预算执行中，根据《预算法》的规定，市财政局分别编制市本级预算调整方案，提交市十四届人大常委会21次、23次、24次会议审查批准。主要是财政部分批核定本市自行组织发行2015年地方政府一般债券801亿元，其中，置换债券628亿元、新增债券173亿元。在一般债券中，置换债券628亿元由市本级安排使用124亿元，转贷区县政府504亿元，主要用于置换市本级和区县政府存量一般债务；新增债券173亿元全部转贷区县政府，主要用于重大公益性项目支出。同时，根据国家有关进一步盘活财政存量资金的要求，市本级动用预算稳定调节基金等存量资金300亿元，用于增加安排市本级偿债支出。预算调整后，市本级一般公共预算收入总量由年初的3356.8亿元调整为4457.8亿元，支出总量由年初的3333.5亿元调整为4434.5亿元。

 

　　（1）市本级主要收入项目执行情况

 

　　增值税433亿元，为预算的94.7%，主要是受外部市场需求疲弱、外贸进出口下降、工业生产增长乏力，以及大宗商品价格回落等因素影响，增值税增长低于年初预期。营业税623.2亿元，为预算的117.6%，主要是在银行贷款规模和中间业务收入不断增长、证券市场交易量大幅增加以及房地产交易量价回升的带动下，营业税增长高于年初预期。企业所得税668.8亿元，为预算的109.3%，主要是金融、信息服务、租赁商务等服务业发展态势良好，房地产市场交易量价回升，相关企业利润增加，带动企业所得税增长高于年初预期。个人所得税245.4亿元，为预算的105.3%，主要是本市经济平稳增长，职工工资收入持续增加，加之股息红利所得和房屋等财产转让所得增长较快，带动个人所得税增长高于年初预期。城市维护建设税130.4亿元，为预算的141.1%，主要是市本级营业税收入增长高于年初预期，按营业税等流转税收入附加征收的城市维护建设税比年初预算相应增加。

 

　　（2）市本级主要支出项目执行情况

 

　　教育支出242.8亿元。主要用于落实地方公办高校生均综合定额和经常性内涵建设经费；启动实施以一流学科、领军人才、高水平大学建设等为核心的“高峰”、“高原”计划，安排高校政府化债专项资金，启动学生公寓修缮项目，推进上海科技大学新校区建设等重大市级教育基本建设工程项目，支持大学生创新创业，安排引导鼓励和培养大学生科技创业项目；加快构建现代职业教育体系，实施中职品牌学校、特色示范校职业学校创建；鼓励企业组织开展职工职业培训、支持高技能人才培养基地和公共实训基地等社会培训机构建设。

 

　　科学技术支出135.3亿元。主要用于支持具有全球影响力的科技创新中心建设，加强国家科技重大专项地方配套，支持集成电路制造装备、重大新药创制等产业发展；资助基础研究和科学前沿探索，支持人才和团队建设；支持城市建设与安全、能源科技、农业科技等重大社会公益和重大共性关键技术研究；支持重点实验室、工程技术中心建设和能力提升；加大高新领域科技攻关；支持建立创业投资引导基金持续投入机制，落实高新技术成果转化、产业转型升级（产业技术创新）、信息化发展、知识产权专利资助等专项资金；支持张江国家自主创新示范区、紫竹高新技术产业开发区和杨浦国家创新型试点城区等国家级科技创新园区发展。

 

　　社会保障和就业支出199.2亿元。主要用于落实城镇职工基本养老保险等社会保险基金的财政补助，按月人均增加120元调整城乡居民养老保险基础养老金标准，推进建立机关事业单位基本养老保险制度；落实退役安置、社会福利等专项经费，支持养老服务体系建设；落实促进就业专项资金，支持实施创业带动就业三年行动计划；落实残疾人社会保障经费，为1000户本市农村困难残疾人家庭进行无障碍改造，对超比例安置残疾人就业单位实施奖励。

 

　　医疗卫生与计划生育支出82.2亿元。主要用于落实城镇居民基本医疗保险基金补助，实施新型农村合作医疗市级统筹，支持建立疾病应急救助制度；落实市级公立医院医疗设备购置、学科人才建设、信息化建设等补助资金，继续实施四家郊区新建三级医院过渡期财政补偿政策，支持公立医院综合改革；落实疾病预防控制、卫生监督、妇幼保健等经费，提高市医疗急救中心人员经费财政保障水平，支持血液安全核酸检测，启动实施第四轮公共卫生三年行动计划；落实食品药品抽验、食品安全风险标准及检测评估等食品药品安全监管经费支出。

 

　　农林水支出112.2亿元。主要用于实施农用地促淤圈围；支持推进100个农村村庄改造，推进实施农村综合帮扶、农村生活污水处理工程建设；落实河道整治和维护、海塘堤防和排水设施维护经费，完成156公里河道整治、2445公里中小河道轮疏；支持农业基础设施建设，支持农业生态发展与安全，推动农业科技创新；加大补贴力度，支持发展多种形式的适度规模经营。

 

　　文化体育与传媒支出52亿元。主要用于保障公共文化服务提供与公共文化场馆建设与免费开放；支持“市民文化节”系列群众文化活动与公益性文化艺术展览；加强经典艺术与非物质文化遗产的保护与传承；推进上海文博事业发展，加强文物保护修缮、收藏征集与博物馆管理；支持文化体制改革，增强国有文艺院团发展活力；引导扶持数字出版、网络视听、绿色印刷等重点文化产业项目；支持上海电影产业发展；落实体育专项经费，促进体育事业和体育产业协调发展。

 

　　公共安全支出85亿元。主要用于安排公检法司等政法部门的正常运转和办案等经费支出，落实公安重点装备、电子警察建设维护、监所房屋及设施维修改造经费，因私护照和机动车证照工本费等专项支出。

 

　　商业服务业等支出37.5亿元。主要用于落实国际旅游度假区、原闸北区国家服务业综合改革试点等专项；落实出口信用保险补贴资金、中小企业国际市场开拓资金等，加快推进服务贸易和服务外包发展，鼓励和支持企业开拓国际市场；落实服务业发展引导资金，引导社会资本加大对服务业投入。

 

　　节能环保支出59.3亿元。主要用于支持落实清洁空气行动计划，实施燃煤（重油）锅炉清洁能源替代2442台，继续淘汰黄标车和老旧车辆，支持推广应用新能源汽车，完成产业结构调整和危险化学品企业调整项目1236个，支持苏州河上游、黄浦江上游水源保护区等9个重点专项调整区域落后劣势企业成片淘汰，支持燃煤电厂脱硫脱硝设施超量减排，加强环保科研和环境监测。

 

　　公共基础设施建设支出866.7亿元。主要用于S7公路、嘉闵高架（S32-莘松路）道路新建工程等公共交通基础设施建设；淀东泵站、友谊河泵站等城市运行保障设施建设；市第六人民医院科研综合楼等社会民生事业设施建设；曲阳污水厂、白龙港污水厂提标改造等生态环境建设和整治；经济薄弱村内道路改造、大型居住区内文化活动中心等郊区农业及大居配套建设；安排市级政府性债务偿债资金等支出。

 

　　城乡社区支出55.5亿元。主要用于落实轨道交通大修和更新改造、轨道交通站点配套设施建设经费；实施住宅小区电能计量表前设施改造工程；落实城市道路等公共设施维护，城市综合行政执法和管理监督、市容环境监测、城市网格化信息系统和快速路监控信息系统运行维护，以及城市生活垃圾处置和废弃物处置管理等经费支出。

 

　　交通运输支出202.9亿元。主要用于落实公交车辆购置、优惠换乘、老年人乘车优惠、新能源车运营等公共交通补贴，支持公路建设和养护、航空枢纽建设。

 

　　（3）市对区县转移支付预算执行情况

 

　　市对区县转移支付420亿元，完成预算的100%。其中：一般性转移支付382.3亿元，占比91%；专项转移支付37.7亿元，占比9%。主要用于加强区县的教育、“三农”、医疗卫生等九个方面的均衡保障，着力促进基本公共服务均等化。

 

　　2. 政府性基金预算

 

　　2015年，全市政府性基金收入2312.2亿元，为预算的119%。加上中央财政政府性基金补助收入18.8亿元、专项债务收入411亿元、动用上年结转收入825.3亿元、调入资金11.4亿元，收入总量为3578.7亿元。全市政府性基金支出2184.9亿元，完成调整预算的108.6%，加上地方政府专项债务还本支出378亿元、调出资金705亿元、结转下年支出310.8亿元，支出总量为3578.7亿元。

 

　　市本级政府性基金收入895.2亿元，为预算的129.5%。加上中央财政政府性基金补助收入18.8亿元、专项债务收入411亿元、动用上年结转收入300.7亿元，收入总量为1625.7亿元。市本级政府性基金支出693.2亿元，完成预算的99.7%。加上市对区县政府性基金补助支出67.2亿元、地方政府专项债务还本支出66亿元、债务转贷支出345亿元、调出资金220亿元、结转下年支出234.3亿元，支出总量为1625.7亿元。其中：市本级国有土地使用权出让收入799亿元，为预算的133.7%，高于预算主要是2015年本市土地出让溢价率较高，国有土地使用权出让收入高于年初预期。市本级国有土地使用权出让支出606.2亿元。主要用于中心城区旧区改造和大型居住社区的土地储备、世博园区和虹桥商务区主功能区等重点区域土地储备和基础设施建设、轨道交通建设以及保障性安居工程等支出。

 

　　需要说明的是，预算执行中，根据《预算法》的规定，市财政局分别编制市本级预算调整方案，提交市十四届人大常委会21次、23次会议审查批准。主要是财政部分批核定本市自行组织发行2015年地方政府专项债券411亿元，其中，置换债券378亿元、新增债券33亿元。在专项债券中，置换债券378亿元由市本级安排使用66亿元，转贷区县政府312亿元，主要用于置换市本级和区县政府存量专项债务；新增债券33亿元全部转贷区县政府，主要用于具有一定收益的项目资本支出。预算调整后，市本级政府性基金收入总量由年初的723.5亿元调整为1134.5亿元，支出总量由年初的723.5亿元调整为1134.5亿元。

 

　　3. 国有资本经营预算

 

　　2015年，全市国有资本经营收入110.3亿元，为预算的140.9%，增长79.1%。加上上年结转收入3.5亿元，收入总量为113.8亿元。全市国有资本经营支出81.5亿元，完成预算的99.9%。全市国有资本经营预算执行当年结余32.3亿元，结转下年使用。

 

　　市本级国有资本经营收入92.3亿元，为预算的141%，增长100.7%。加上上年结转收入0.7亿元，收入总量为93亿元。市本级国有资本经营支出65.5亿元，完成预算的99.3%。其中：资本性支出59.8亿元，主要用于支持国有企业技术创新和能级提升、战略性新兴产业和现代服务业发展、民生项目建设等方面；费用性支出5.2亿元，主要用于支持国有企业创新发展、解决国有企业改革历史遗留问题等方面；其他支出0.5亿元，主要用于国资监管等方面。2015年，市本级国有资本经营预算执行当年结余27.5亿元，结转下年使用。

 

　　4. 社会保险基金预算

 

　　2015年，全市10项社会保险基金收入3278.2亿元，为预算的116.6%，增长25%。其中：保险费收入2779.3亿元，财政补贴收入442.1亿元，利息收入38.1亿元。全市10项社会保险基金支出2848.4亿元，完成预算的110.4%，增长28.3%。当年收支结余429.8亿元，年末滚存结余3022.4亿元。

 

　　总的看，2015年本市财政运行总体平稳，财政改革发展取得了新进展。这是党中央、国务院和中共上海市委科学决策、坚强领导的结果，是全市人民齐心协力、团结拼搏的结果，也是人大、政协及代表委员们监督指导、大力支持的结果。

 

　　同时，我们也清醒地认识到，财政运行和财政改革发展仍面临的一些突出问题与困难挑战：一是伴随经济发展进入新常态，财政收支平衡压力不断加大，财政收入结构有待进一步优化，政府“四本预算”的统筹安排使用机制有待进一步完善；二是政府和市场作用的边界有待进一步厘清，市与区县事权和支出责任有待进一步理顺，财政专项资金整合规范力度有待进一步加大；三是财政支持方式有待进一步优化，财政政策和财政资金的示范、引导效应有待进一步放大；四是部分项目前期准备工作不充分，项目支出执行较慢，预算执行的均衡性、时效性有待进一步提高；五是预算评审、资产管理、绩效评价和信息公开的力度有待进一步加大。对此，市政府高度重视。我们将进一步增强忧患意识、创新意识、责任意识、服务意识和底线思维，结合推进实施财政改革和发展“十三五”规划，采取切实有力措施，认真加以解决。