着力构建以结果为导向的政府采购监管体系

    财政部政府采购管理办公室主任王瑛在第九届全国政府采购监管峰会上的讲话

第九届全国政府采购监管峰会现场。 摄影/万玉涛

 财政部政府采购管理办公室主任王瑛

    2013年11月召开的全国政府采购工作会议上，刘昆副部长指出："当前和今后一段时期，深化政府采购制度改革，就是要围绕贯彻落实党的十八届三中全会精神和财政'十二五'发展改革目标，统筹国内改革和对外开放两个大局，推动政府采购管理从程序导向型向结果导向型的重大变革，更好地发挥政府采购制度在实现经济社会发展目标、提供优质高效公共服务、提高政府治理能力等方面的积极作用。"

    刘昆副部长的讲话为今后一段时期的政府采购制度改革指明了方向。推动政府采购管理从程序导向型向结果导向型的重大变革，是一项系统工程，需要政府采购相关各方一起努力，共同营造有利于实现结果导向的体制、运行和外部环境。

    对监管部门而言，如何创新监管理念，构建以结果为导向的政府采购监管体系，对于提高政府采购的结果满意度有着十分重要的意义。推进政府采购管理从程序导向型向结果导向型转变，监管部门的工作重点概括起来就是"建机制、简程序、抓监督、促公开"十二个字，具体来说就是要突出抓好"三个着力"。

    一、着力构建有利于结果导向的政府采购管理体制机制

    我国政府采购法律制度将政府采购管理的重点定位在节约财政资金、预防腐败上，明确了公开招标为主的采购方式，并建立起集中采购与分散采购相结合的组织形式，不仅节约了大量财政资金，而且对于创造公平竞争的市场环境、促进反腐倡廉，以及推动实现国家经济社会目标发挥了重要作用。

    但从多年来政府采购实践情况看，这种以节约财政资金和预防腐败为主要目的、过多强调"完全市场竞争"和政府采购程序限定的制度设计，扭曲了本应内化于政府采购体系中的"物有所值"目标，造成了"重程序、轻结果"的导向，主要表现在：一是管理制度和监管体系过于强调程序限定及监管，忽视了对采购需求、履约验收和结果评价的管理；二是在采购执行上"宁左勿右"，过于强调集中采购和公开招标，一些地方集中采购目录泛化、分散采购限额标准和公开招标数额标准过低，忽视了根据项目特点合理确定组织形式和采购方式的现实需要；三是集中采购中的协议供货等方式，存在价格比对的机制性缺陷，难以同时兼顾效率与价格；四是对代理机构的管理侧重于人员基本条件的限定，实质上是一种程序性的资格认定，而非对其业务规范性和专业能力的评估。这导致了代理机构业务侧重于程序代理，忽视了需求研究、合同拟定等专业化能力建设。

    上述问题不仅严重影响了政府采购的效率和效果，也降低了政府采购的社会满意度和舆论评价。

    因此，从制度上加强顶层设计，进一步将结果导向的改革方向具体化，是推动政府采购结果导向的必备条件。目前形势下，各级政府采购监管部门应着力做好以下几方面工作：一是按"抓两头、简中间"的思路，加强需求管理和履约验收。推进政府采购标准化建设，组织开展各类货物、服务项目的需求标准研究及采购文件格式文本的制定工作。推动采购代理机构提高编制采购需求、采购文件和优化采购程序的专业化服务水平，强化采购人和采购代理机构在采购需求、履约验收和结果评价方面的工作责任，努力将"物有所值"的理念落实到政府采购全过程。

    二是建立采购结果的评价制度，结合预算绩效评价工作，围绕质量、价格、效率等核心要素，设立科学合理的采购结果评价依据和指标体系。以政府购买服务工作为切入点，选择涉及公众利益的服务项目，根据结果评价指标体系，引入第三方机构对政府购买服务项目的资金节约、政策效能、透明程度以及合法性、公正性进行综合、客观评价。

    三是坚持抓大放小的原则，适当提高政府采购的限额标准和公开招标的数额标准。按照通用性和采购人普遍使用的原则，清理和规范集中采购目录，合理确定集中采购范围。树立以采购项目具体特点合理确定组织形式和采购方式实现采购目的的理念，鼓励采购人根据项目特点采用竞争性谈判、询价等非公开招标方式。

    四是大力推进电子采购，着力提高采购效率。积极开展电子商城试点，逐步替代协议供货方式，并作为批量集中采购方式的有益补充，探索建立批量集中采购与电子商城相结合的模式，实现效率和效益的统一。

    五是加快政府采购行业协会建设，建立行政管理与行业自律监管相结合的管理模式，推进政府采购代理机构专业发展、做大做强，避免社会代理机构同质化发展与恶性竞争。

    二、着力推进放管结合的政府采购监管模式

    为了保障政府采购行为的规范性和相关政策功能的落实，现行政府采购管理中存在着采购计划审核、进口产品审核、专家抽取、采购方式审核、社会代理机构资格认定等较为严格的程序性管理和审核要求，这些针对具体采购活动的程序性监管事项和事务性管理内容，在一定程度上影响了政府采购的工作效率，也并未保证采购效果和"物有所值"目标的实现。同时，政府采购监管部门的大量精力耗费在事务性管理上，也影响了制度建设、监督检查及结果评价等重点工作的开展。

    因此，必须坚持放管结合，简化程序与强化监管并重，把工作重点从程序控制转向监督检查，从事前审批审核转向事后监督。一是按照精简和效能原则，清理、优化程序性审核与管理事项，能精简的一律精简，对法律规定和落实政策功能必须保留的审核及管理事项也要尽可能简化审核要求和流程。取消代理机构资格行政许可，实行政府采购计划备案管理，简化政府采购方式审核要求，完善政府采购进口产品审核机制，优化政府采购进口产品审核程序，通过信息化手段提升政府采购工作自动化水平。

    二是进一步加大监督检查工作力度，建立常态化的监督检查工作机制。重点加强和改进对集中采购机构的考核，通过监督检查工作及时弥补代理机构资格认定取消后可能形成的管理薄弱环节，建立科学的指标体系，积极开展对代理机构的综合评价，实现代理机构管理从"进入控制"向"执业评价"的转变，在"宽进"的同时实行"严管"。逐步培养相对固定的政府采购监督检查专业化队伍。在逐步统一检查标准的基础上，探索建立全国联动的监督检查机制。进一步完善政府采购处罚制度，加大对违法行为的处罚力度，努力提升监管效果。

    三是依托主管部门和审计部门，形成监管合力。在监管机制的设计上，主动创造条件，充分发挥主管部门的主观能动性，在落实采购人需求责任的基础上，加强主管部门在采购需求制定、采购内部监控、采购结果评价等方面的管理责任。建立财政与审计部门定期沟通机制，突出审计重点，以促进政策执行机制的完善和采购行为的规范。

    四是按照"整合建立统一规范的公共资源交易平台，有关部门在职责范围内加强监督管理"的要求，对地方公共资源交易中心开展的政府采购活动依法履行监管职责。财政部门不仅要坚决抵制和纠正一些地方肢解政府采购监管部门法定职能的错误做法，而且要理直气壮地依法进行监管。对社会反映比较强烈的违规干预政府采购活动等违法违规行为要加大监督及处罚力度。

    三、着力提升政府采购透明度

    公开透明是《政府采购法》确定的重要原则。在逐步放松采购活动程序控制、加大监督检查力度的同时，进一步推进政府采购信息公开，依托社会力量提高政府采购的效果和质量，是推动政府采购结果导向的重要保障。各级政府采购监管部门要把信息公开作为保障市场交易规则公平、采购评价结果公正的重点工作来抓，努力丰富政府采购信息公开内容，自觉接受社会监督。

    一是进一步落实信息公开的新要求。要按照《党政机关厉行节约反对浪费条例》、《政府采购非招标采购方式管理办法》等相关要求，做好政府采购信息公开工作，不断完善政府采购信息公开的配套制度和细化规定，明确信息公开范围、内容、主体、时限等要求，切实将信息公开的各项要求落到实处。

    二是努力将政府采购信息公开的范围扩大到采购预算、采购过程、采购结果、采购合同及履约情况等方面，逐步实现政府采购全过程信息公开。

    三是重点加强政府采购监督检查结果的信息公开。要在加强政府采购监督检查工作的同时，做好监督检查和投诉举报处理结果等相关信息的公开。通过信息公开，促进监督检查结果的落实，在降低监督成本的同时提升监督效果。

    四是着力做好结果评价的信息公开。在推进结果评价的同时，加大政府购买服务、重点采购项目等采购结果评价信息的公开，既可以对政府购买服务等重要工作产生积极作用，也是政府采购管理向结果导向转变的有益尝试。