一、修订资金管理办法的必要性和紧迫性
　　
　　2000年5月，财政部、国务院扶贫开发领导小组、原国家发展计划委员会联合印发了《财政扶贫资金管理办法（试行）》和《财政扶贫项目管理费管理办法（试行）》（财农字〔2000〕18号，以下简称原《办法》），对规范财政扶贫资金的使用管理发挥了重要作用。但原《办法》颁布实施已有11年，期间扶贫开发政策和工作思路不断调整，扶贫机制不断创新，原《办法》已不能很好地适应当前扶贫开发工作的需要，亟需作进一步的修订完善。
　　
　　（一）扶贫开发形势的变化要求修订管理办法。2011年，中央颁布实施了《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》（中发〔2011〕10号，以下简称《新纲要》），标志着农村扶贫开发工作进入了新阶段。《新纲要》进一步健全了扶贫开发机制，明确了行业部门的减贫责任，要求完善扶贫开发投入机制，对财政专项扶贫资金的投入重点和使用方向提出了新的要求，这些需要通过修订完善资金管理办法来贯彻落实。
　　
　　（二）总结提炼扶贫开发经验需要修订管理办法。近年来，财政部会同国务院扶贫办等部门开展了系列财政扶贫开发试点，各地也积极推进机制创新，探索出了一些卓有成效的新机制、新做法，如财政专项扶贫资金“四到县”、绩效考评机制、项目竞争评选机制等。为进一步推进财政扶贫开发工作，提升财政扶贫开发水平，需要通过修订完善资金管理办法等方式，适时地将这些先进经验总结提炼出来，并在全国范围内有序推广应用。
　　
　　（三）规范资金使用管理要求修订完善管理办法。《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》实施期间，财政扶贫开发实行“责任到省、任务到省、资金到省、权力到省”的管理体制，有力调动了地方开展扶贫开发工作的积极性。但由于制度建设没有及时跟上，在个别地区出现了诸如财政专项扶贫资金使用分散、项目安排随意性大、资金管理不规范等方面的问题。为此，全国人大、审计署针对上述问题，多次提出加强制度建设的要求。因此，修订完善财政专项扶贫资金管理办法，也是推进财政专项扶贫资金管理科学化、精细化，提升资金使用管理规范化水平的需要。
　　
　　二、《修订稿》与原《办法》的比较说明
　　
　　在充分征求各方面意见的基础上，我们整理形成了《财政专项扶贫资金管理办法（修订稿）》（以下简称《修订稿》）。 分为总则、资金预算与分配、资金使用与拨付、资金管理与监督和附则五章，共计31条。与原《办法》相比，修订内容主要包括以下几个方面：
　　
　　（一）关于财政专项扶贫资金的名称和定义。贯彻落实综合扶贫理念，为便于开展财政支持农村贫困地区、贫困人口的投入统计，将财政支持农村贫困地区、贫困人口的各项投入统称为财政扶贫资金，原《办法》所指的财政扶贫资金规范表述为“财政专项扶贫资金”。在此基础上，《修订稿》第二条将财政专项扶贫资金定义为“国家财政预算安排用于支持各省（自治区、直辖市）农村贫困地区、少数民族地区、边境地区、国有贫困农场、国有贫困林场、新疆生产建设兵团贫困团场加快经济社会发展，改善扶贫对象基本生产生活条件，增强其自我发展能力，帮助提高收入水平，促进消除农村贫困现象的专项资金。”
　　
　　对比而言，《修订稿》关于财政专项扶贫资金的定义突出强调了对扶贫对象的瞄准，并对资金扶持的主要对象进行了界定，即“本办法所指扶贫对象是指根据中央扶贫标准、地方扶贫标准识别认定的农村贫困家庭、贫困人口。”在此基础上，其他相关条款也紧紧围绕提升对扶贫对象瞄准的准确性作出规定。
　　
　　（二）关于财政专项扶贫资金的分类。2000年以前，财政专项扶贫资金按照设立时间，分为发展资金、以工代赈资金、新增财政扶贫资金、少数民族发展资金、“三西”农业生产建设专项补助资金、扶贫贷款财政贴息资金等专项，并按此设置了预算科目。2001年，根据财政预算改革的要求，财政扶贫资金不再按专项设置，而是统一列政府一般预算支出科目第28类“财政扶贫资金”款；2007年，根据政府收支分类改革的进一步要求，财政扶贫资金改列政府一般预算支出科目第213类05款“扶贫”。《修订稿》第三条综合考虑预算科目设置和资金管理的实际情况，按照管理主体和使用方向，对财政专项扶贫资金作了新的分类划分，明确“中央财政预算安排的财政专项扶贫资金按使用方向分为发展资金、以工代赈资金、少数民族发展资金、‘三西’农业建设专项补助资金、国有贫困农场扶贫资金、国有贫困林场扶贫资金、扶贫贷款贴息资金。”需要说明的是，为规范资金分类和表述，将原《办法》中性质、管理程序、使用范围相同的“新增财政扶贫资金”和“发展资金”合并统称为“发展资金”。
　　
　　（三）关于资金管理办法的适用范围。从财政专项扶贫资金中各类资金的预算规模来看，其中发展资金占比最大，因此《修订稿》明确以发展资金为主要的调整对象。此外，考虑到以工代赈资金、少数民族发展资金、“三西”农业建设专项补助资金、国有贫困农场扶贫资金、国有贫困林场扶贫资金、扶贫贷款贴息资金支持对象、管理主体、使用程序等都有不同的特点和要求，《修订稿》明确规定上述资金依据各自的管理办法进行使用管理。
　　
　　（四）关于财政专项扶贫资金来源。扶贫开发是中央和地方各级政府共同的事业，为引导各级政府切实履行减贫责任，加大财政扶贫开发投入，原《办法》要求地方政府按不低于30%的比例落实配套资金。但该规定一定程度上加大了贫困地区财政的投入压力，在实施过程中甚至出现虚假配套等问题。《修订稿》本着实事求是的原则，修改为“地方各级财政根据各地减贫工作需要和财力情况，每年预算安排一定规模的财政专项扶贫资金。省级财政安排的财政专项扶贫资金规模应达到中央补助各省（自治区、直辖市）财政专项扶贫资金规模的一定比例。”在引导地方加大扶贫开发投入的同时，取消明确的配套比例要求，符合《新纲要》关于取消贫困地区公益性建设项目配套资金的要求。
　　
　　（五）关于财政专项扶贫资金的支持重点。《新纲要》明确连片特困地区为新阶段扶贫攻坚的主战场，中央财政专项扶贫资金的新增部分主要用于连片特困地区。贯彻落实《新纲要》的精神，《修订稿》对财政专项扶贫资金的支持重点重新作了规定，即“中央财政专项扶贫资金主要投向国家确定的连片特困地区和扶贫开发工作重点县、贫困村，其中新增部分主要用于连片特困地区。中央财政专项扶贫资金分配坚持向西部地区（包括比照适用西部大开发政策的贫困地区）倾斜，同时向贫困少数民族地区、贫困边境地区和贫困革命老区倾斜。”通过明确资金支持重点，有利于贯彻落实《新纲要》要求，促进实现《新纲要》规定的减贫目标。
　　
　　（六）关于中央财政专项扶贫资金分配方法。为提升财政专项扶贫资金管理科学化、精细化水平，《修订稿》明确提出财政专项扶贫资金主要按照因素法进行分配。分配因素主要包括各地扶贫对象规模及比例、农民人均纯收入、地方人均财力、贫困深度等客观因素和政策性因素。客观因素指标取值采用国家统计局等有关部门提供的数据。政策性因素主要参考国家扶贫开发政策、中央对地方扶贫工作考核及财政专项扶贫资金使用管理绩效评价情况等。相较原《办法》而言，《修订稿》取消了自然条件、基础设施等难以计量的指标，分配因素设置相对科学合理。此外，考虑到各地的贫困分布特点和致贫原因不一致，《修订稿》没有对地方的资金分配作出统一规定，只是要求“各地财政专项扶贫资金应主要采取因素法分配，资金分配的因素及指标取值由各地自行确定。”
　　
　　（七）关于财政专项扶贫资金使用范围。按照《新纲要》关于财政专项扶贫资金集中用于培育特色优势产业、提高扶贫对象发展能力和改善扶贫对象基本生产生活条件的要求，《修订稿》明确了财政专项扶贫资金的使用方向，包括：支持培育和壮大特色优势产业，改善扶贫对象基本生产生活条件，提高扶贫对象就业和生产能力，缓解扶贫对象生产性资金短缺困难，以及按适当比例安排项目管理支出。与原《办法》相比较，《修订稿》不再将教育、卫生、社会保障等有专门投入渠道的社会事业列为财政专项扶贫资金使用方向，进一步突出特色优势产业和自我发展能力培养两大重点。《修订稿》还明确了财政专项扶贫资金支持的关键环节，如财政专项扶贫资金支持的基础设施建设项目仅限于小型公益性生产设施、小型农村饮水安全配套设施、贫困村村组道路等。
　　
　　（八）关于财政专项扶贫资金项目管理费。原《办法》仅仅规定了项目管理费的计提比例，并明确项目管理费的使用管理将另行规定。《修订稿》的第十条对中央财政专项扶贫资金项目管理费的计提比例、分配原则、专账管理和使用范围进行了具体规定，第十一条对地方财政专项扶贫资金项目管理费的计提和使用作出了原则规定。
　　
　　（九）关于加强资金整合和统筹使用。按照构建综合扶贫政策体系的要求，为促进统筹整合财政支持农村贫困地区发展的各类投入，以及引导加大行业扶贫、社会扶贫投入，形成资金使用的合力，促进提升资金使用效益，《修订稿》在总结近年涉农资金整合经验的基础上，补充了关于资金整合和统筹的条款。
　　
　　（十）关于提前下达财政专项扶贫资金预算。为促进地方提升预算编制完整性，加快财政专项扶贫资金预算执行进度和扶贫开发项目建设进度，近年来中央财政进行了提前下达部分转移支付预算的探索。为规范和指导提前下达预算工作，《修订稿》补充规定了相应条款。
　　
　　（十一）关于财政专项扶贫资金使用计划管理。扶贫开发坚持“责任到省、任务到省、资金到省、权力到省”的基本原则，资金大部分采取切块下达的方式，因此资金使用计划是加强财政专项扶贫资金管理、加快地方预算执行进度的有效方式。《修订稿》第十八条对财政专项扶贫资金使用计划管理提出了明确要求。考虑到提前下达预算和人大批复后预算下达的时间跨度较大，对此作了进一步的区分要求。同时，对资金使用计划应该包含的内容作出了规定，并明确作为资金审计、监督检查和绩效评价等工作的参考依据，以促进地方加快财政扶贫项目的前期工作，加强财政专项扶贫资金使用管理。
　　
　　（十二）关于财政专项扶贫资金公告公示制度。为充实社会监督力量，调动广大群众积极性，参与对财政专项扶贫资金的使用监督，《修订稿》第二十二条增加了关于公告公示制度的要求。
　　
　　（十三）关于财政专项扶贫资金绩效评价奖励。原《办法》仅对财政专项扶贫资金违法违纪行为规定了调减下年度分配指标的处罚措施。在此基础上，按照财政管理科学化、精细化的要求，《修订稿》第二十四、二十五条提出针对财政专项扶贫资金开展绩效评价，并明确规定根据绩效评价结果对有关省份给予奖励补助。
　　
　　（十四）关于发挥乡镇财政的监管作用。按照加强基层财政建设、充实基层财政部门职能的要求，《修订稿》新增规定，“乡镇财政部门要充分发挥监管职能作用，加强对扶贫项目的巡视、检查，发现违规问题及时制止并报告上级财政部门。”