编者按  我国即将开始加入WTO《政府采购协议》（以下简称GPA）的谈判，但是有关该协议的具体内容与我国相关制度的比较研究却仍为数不多，目前关于GPA的文章大多都是讨论加入GPA利弊的，其实研究应更涉及我国政府采购的具体制度与GPA相关规定的差别。为此，本文就我国《政府采购法》中关于质疑与投诉的规定与GPA的质疑程序进行了对比研究，并提出了自己的建议。
　　
　　在政府采购中，供应商一般处于劣势。“权利的救济重于权利的宣告，权利的实现重于权利的设定”，对于在政府采购中处于劣势的供应商的权利，如果没有配以相应的救济，政府采购制度追求的“公平”原则并未得到真实体现。GPA非常重视对供应商的权利的救济，第二十条的质疑程序对成员国的救济制度做了详细的要求。我国《政府采购法》虽然也规定了相关内容，但其实质与GPA的规定相差甚远。
　　
　　救济力度远弱于GPA
　　
　　我国《政府采购法》为了对供应商的权利进行救济，专门设置了质疑与投诉一章；GPA第20条也具体规定了质疑程序。二者最大的不同是，该协议的质疑由“法院或对采购结果无利害关系的公正独立的审查机构进行审理”，而我国的质疑程序是供应商向采购人提出，采购人作为政府采购合同的一方当事人，当然不是GPA所要求的独立的审查机构。所以，我国《政府采购法》中的质疑制度实际上类似于GPA质疑程序中的磋商制度，而投诉和行政复议才更接近于其质疑。这是就相关内容进行分析前首先必须澄清的一个问题。
　　
　　再分析我国《政府采购法》中的质疑程序，其救济范围实际上远远小于GPA协议的要求。政府采购合同不同于其他合同，普通合同一般只涉及双方当事人之间的法律关系，救济也一般只针对利益受损的一方当事人。但是，政府采购合同签订过程中，采购人通常与多个供应商发生联系，而最终只与特定的供应商发生合同关系。尽管大多数供应商不能成为特定政府采购合同中的当事人，但采购人与特定供应商发生权利义务时，权利容易受到损害的恰恰不是与采购人发生合同关系的供应商，而是没有与采购人发生合同关系的大多数供应商。所以，构建科学合理的政府采购合同授予纠纷解决机制，保护在合同授予阶段因违法行为而受损的供应商的利益，一直是各国政府采购相关法律法规关注的问题之一。GAP在设置救济制度时也不是侧重保护采购活动中的当事人，而是侧重救济第三人，规定“各供应商可以对其拥有或曾经拥有利益的采购过程中产生的被指控违反本协议的情况提出质疑”。这就使得在政府采购过程中“有或者曾经拥有利益”的供应商均可以提出质疑，为几乎所有可能利益受损的供应商提供了救济途径。
　　
　　而我国《政府采购法》规定的“供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的”可以提出质疑。政府采购合同针对的对象是未来发生的交易，其涉及的更多的是期待利益，而不是既得利益。在期待利益很难举证的情况下，该条要求供应商的权益受到实际损害，无疑剥夺了很多潜在供应商提起质疑的权利。另外，《政府采购法》规定，质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内做出答复的，才可以提起投诉，丧失质疑权利的供应商被剥夺了投诉的权利。所以，我国《政府采购法》质疑程序的有关规定，不但剥夺了很多期待利益受到损害的潜在供应商提起质疑的权利，而且，也大大缩小了可以提起投诉的主体的范围。
　　
　　GPA明确规定供应商提起质疑的时限是“知道或理应知道”时开始，但无论如何不得少于10天。 而我国《政府采购法》规定的时限是7日，供应商可以提起质疑的时限少于GPA的规定。
　　
　　审查主体缺乏独立性
　　
　　GPA要求各成员国投诉审查主体是“法院或对采购结果无利害关系的公正独立的审查机构”，而我国政府采购投诉的审查主体是各级财政部门。实际工作中，财政部门同时负责政府采购资金的预算监督，大多数采购项目的资金首先经过财政部门审批到位后，才开始采购文件的准备等工作。这样，财政部门的事后监督内容实际也包括自己的行为，其审查的独立性不够彻底。
　　
　　众所周知，已是GPA成员国的美国，不但在前契约阶段设置了国会的审计署处理有关合同授予的投诉，在后契约阶段还规定了供应商可以选择向公用事业局的合同申诉委员会申诉或者向联邦索赔法院起诉。我国没有针对合同的不同阶段设置不同的审查机构，而且还规定投诉的审查主体是同级的财政部门，其独立公正性确实很难保证。再加之权力分配的重叠问题，更使我国的投诉审查主体难以满足GPA的公正独立要求。
　　
　　临时措施的有效性不足
　　
　　在属于买方市场的政府采购过程中，供应商很明显处于劣势，其竭尽全力争取与采购人签订合同，如果机会丧失，对供应商来说意味着失去了一切。因此，政府采购的救济制度如果不能有效地恢复供应商签订合同的机会，那么这种救济也是没有意义的。对于这一点，GPA也给予了足够的重视，它要求各成员国的质疑程序应规定有“快速的临时措施，以纠正违反本协定的行为和保持商业机会。”虽然也规定采取措施时“可考虑到对有关利益包括公众利益所造成的重大不利后果”，但是，“应以书面形式提供不采取行动的合法理由。” 美国国会审计署在处理投诉时，就设有自动停止程序（Automatic Stay）：采购人在没有授予合同时收到审计署通知，必须马上停止授予；在合同已经授予时收到通知，必须马上停止履行。只有在情况紧急、环境所迫或者确实为了政府利益时才可以继续履行，这种措施用来保证投诉人胜诉的实质意义——取得签订合同的机会。
　　
　　我国政府采购监管部门也“可以视具体情况书面通知采购人暂停采购活动”，“但暂停时间最长不得超过30日”。这样“视具体情况”的笼统规定，其执行情况因此存在种种可能。我国《政府采购法》规定的临时措施不但规定过于笼统，而且在实际执行中也几乎没有任何法律效力。
　　
　　投诉作为前置程序存在弊端
　　
　　西方学者认为：“高度重视效率、公平和责任心的时候，却又对政府及政府官员怀有深深的不信任感”。GPA也遵循了这样的精神，要求各成员国由公正独立的审查机构或者法院受理供应商的质疑。由非法院的机构受理的，还应该接受司法审查。这样，就将其他审查机构的行为置于司法监督之下。
　　
　　我国《政府采购法》也规定供应商可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼，但前提必须是对政府采购监督管理部门的投诉处理决定不服或者政府采购监督管理部门逾期未作处理的，即必须经过投诉程序后才能进入司法程序。如此规定将投诉程序作为了司法救济的前置程序，强制供应商只有穷尽行政救济以后才能寻求司法救济。这不但延长了供应商寻求司法救济的时间，也由于其将原告资格限制于投诉人，使得没来得及在7天内提起质疑的供应商丧失了向监督管理部门投诉的权利，从而也丧失了向法院提起行政诉讼的权利。这与GPA供应商可以对“对其拥有或曾经拥有利益的采购过程提出质疑”的规定差之千里。
　　
　　更为重要的是，司法审查的“核心精神是以审判方式的程序解决行政争议，监督行政活动”。但是因投诉而提起诉讼只能对行政监督机关的行为进行监督，无法对采购人的行为进行监督。政府采购制度设计的目的是将执行公共事务的采购人的行为置于公众监督之下，救济程序设置的目的也是为了对采购人违规操作、可能侵害供应商权益的行为进行监督。但是，按照我国《政府采购法》的规定，却可能将采购人的行为游离于司法审查之外。