全球化是当今世界发展的潮流，作为政府阳光工程的政府采购制度越来越受到国际组织的影响，特别是WTO《政府采购协议》（简称GPA）的影响。我国的《政府采购法》与GPA规则还存在一些不同，为了尽快与国际规则接轨，重塑我国政府采购的救济制度就显得格外迫切——

　　（一）GPA救济制度主要内容

　　法律的实施是发挥法律作用、促进法律从应有效力向实有效力转化的重要环节，救济制度设计是保障法律有效实施的核心手段，因此每一个法律体系都有相应的救济制度。入世后我国将会逐渐启动加入WTO《政府采购协议》的谈判，因此我国《政府采购法》尽快建立与WTO《政府采购协议》接轨的救济制度显得非常迫切。

　　WTO《政府采购协议》的独特救济制度就是质疑程序。其主要内容为：

　　第一  GPA所有参加方遇到有一供应商提出申诉是应鼓励其将磋商方式作为解决申诉的首选，类似国内《民事诉讼法》中的社会支持起诉原则。这对申诉方起到鼓励和支持作用，一方面为磋商公平、友好、顺利开展铺垫了基础；另一方面又体现了友好解决争端的精神。

　　第二  要求采购方对磋商要求给予公平与及时的考虑，体现非歧视原则和国民待遇原则，供应商的期待利益不因磋商时间过长而失去。

　　第三  磋商不应采取影响供应商在质疑机制下获得救济的方式进行。如在质疑程序下，供应商可能获得合同授予权，而磋商如果使这种合同授予权丧失，则这种磋商不能进行。质疑程序的实质内容是要求每一缔约方提供一套符合GPA精神、有助于GPA目标实现的有效程序，这套程序机制必须是非歧视、及时、透明且有效的。

　　要求供应商在规定的时限内开始质疑程序，各缔约国的规定应当不少于10天，计算日从供应商知道或应当知道该质疑时算起。为了保护商业机会和有关方面的利益，质疑程序应及时结束，通常理解为在采购合同有效授予前应结束质疑；为了保障质疑机构的权威性，GPA规定质疑应当有法院或者对采购结果无利害关系的、公正独立的机构受理，该有权受理质疑的机构及其成员在任职期间不应受到干扰，符合司法独立原则；如果这种机构不是法院，则该机构必须使用规定当事人参与和内容公开的程序，且该机构可接受司法审查。

　　（二）我国救济制度的缺陷和不足

　　我国《政府采购法》在立法时，注意了与国际规则接轨，设专门章节对质疑程序与投诉制度做了规定，其条文达到8条之多。设立质疑和投诉机制的主要目的在于：

　　一是及时、有效、公正的解决供应商在参与政府采购过程中遇到的某些争端性问题，从而疏通政府与供应商之间的供求关系，维护政府采购制度的正常健康运行；二是为供应商提供维护自身权益的重要渠道，在政府采购活动中供应商一般处于弱势地位。因此，按照公开、公平、公正的原则保护好供应商的合法权益，是本法的主要立法目的之一。

　　在接轨GPA的路上，尽管我们做出了很大的努力，但在与国际规则相对照时，我们仍然会发现我国政府采购法律制度中的些许不足。特别是从GPA规则来审视这一质疑程序与投诉制度，它至少存在以下几个方面的问题：

　　受理机构与GPA规则相异

　　我国《政府采购法》规定，受理质疑与投诉的机构主要有采购人、采购代理机构、政府采购监督管理部门，尽管采购人与采购代理机构只能就当事人向其提出的采购活动事项的疑问做出答复，且当供应商对答复不满意时，还可以向采购监督部门进行投诉，对投诉处理决定不服或逾期不为处理时，可以申请复议或向人民法院提起行政诉讼。但这种程序设计很难保障供应商的权益不受损失。

　　缺乏法律后盾 在投诉和质疑受理机构中，实质上政府采购监管部门处于核心地位，而我国的政府采购监管部门是各级人民政府财政部门，在我国长期的政府采购实践中，各级政府财政部门在很大程度上扮演了采购人的角色；虽然法律上禁止，但仍有些地方的“管采”未分。一方面，由于这种禁止没有法律责任承担做后盾，因而禁止效力大打折扣。在《政府采购法》法律责任一章中并没有对政府采购监管部门设置集中采购机构的行为规定相应的法律责任。另一方面，由于各级政府部门与政府采购中心存在着千丝万缕的联系，法律要求与现实生活还是有较大差距的。

　　供应商有所顾忌 由于我国长期官本位思想的影响，在自然人或法人受到来自与政府机关有利害关系的主体侵害时，社会主体没有强有力的保障机制支持，很难提出质疑或投诉。而政府采购质疑和投诉机制中受理投诉的主体正好是与采购主体没有完全脱离关系的政府部门，这样，遭到利益侵害的供应商提出质疑的信心是很难树立的。受理质疑与投诉的核心机构不仅不能充分保障供应商的权利，而且与GPA规则也大相径庭。在GPA中规定，要求受理质疑和投诉的机构如果不是法院，就应当是与采购结果无关的、独立的、公正的审议机构，且该审议机构的成员在任职期间应免受外界干扰。而在我国作为受理质疑和投诉的核心机构，政府采购监督管理部门还不是很符合GPA协定的规定。

　　缺乏确保商业机会的规定

　　质疑与投诉制度的设计，在很大程度上可以说是在保障供应商的商业机会不受侵害，以使政府采购中非歧视原则和公开、公平原则得到贯彻。正因为如此，GPA协定政府采购规则在设计该制度时，于GPA协定第20条规定，通过质疑程序纠正违反GPA协定的行为应确保商业机会不会丧失。我国《政府采购法》虽然在第57条规定，政府采购监管部门在处理投诉事项期间可以根据情况书面通知采购人暂停采购活动，但并没有确保商业机会的有关规定。

　　具体时限规定与GPA有异

　　在质疑与投诉的具体时限规定上也与GPA的规定有所差异。如供应商向采购人提出质疑的时限，我国法律规定从知道或应当知道其权益受到侵害之时起7天内提出；而GPA协定规定的期限则为10天。

　　（三）我国政府采购救济制度设想

　　书面质疑程序的存废

　　根据《政府采购法》第五十二条，向采购人或采购代理人提出书面质疑是供应商获取权利救济的必经程序，然而这道程序是否必要，值得讨论。有学者认为，向采购人或采购代理机构书面质疑将耗费很多时间，而采购人或采购代理机构出于自身利益的考虑，供应商向他们提出书面质疑起不到实质性的作用。

　　笔者认为该程序可以省略，以便当事人尽快进入投诉程序，以免供应商的权利遭遇更大损失。《政府采购法》第六章质疑和投诉程序基本上是针对采购文件、采购过程、中标和成交结果提出异议的。然而，该质疑投诉机制是否适用于采购人在订立合同后变更、解除或者终止合同的行为是不清楚的，有待实施细则予以澄清。

　　建立公平的投诉机制

　　政府采购活动的范围广，涉及主体较多，对政府采购活动中的违法行为，最有效的监督者是供应商。政府和供应商应该是平等的法律主体，在《政府采购法》生效并执行的过程中，可能发生纠纷。《政府采购法》第四十三条第二款规定：“政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应按照平等、自愿的原则以合同方式约定。”在政府采购交易行为中，从司法审查和法律调整的角度看，对于政府采购合同的成立、生效、履行、变更、解除、违约责任等存在权力因素。因此，对具有一定特殊性的政府采购合同行为要通过建立监督和救济制度来予以补缺。

　　具体措施可以加强财务、审计部门以及社会监督，在特殊情况下，司法机关尤其是法院可以变更或解除合同。由于政府采购而发生的争议，实际上是一种因公共利益而与私法利益所发生的争议，属于公法范围又具有私法性质。因此，在实践中对涉及国计民生等重大公众利益的政府采购争议也可以考虑适用公法上的救济途径，主要通过司法途径来解决争议。

　　建立专门的受理机构

　　建立公平处理投诉机制、明确对政府采购行为进行监督管理的具体机构一直都是各级政府采购需要解决的问题。《政府采购法》对质疑的提出和答复做了具体规定，第五十一条和第五十二条对质疑的提出和答复做出具体规定，第五十三条、第五十四条对采购投诉的提出和处理做了具体规定。这些条款为规范政府采购行为，维护供应商的合法权益提供了重要的保障措施。

　　在政府采购过程中，供应商对某些采购环节产生质疑并进行投诉是经常发生的问题。许多国家的政府采购制度中都包括了对质疑和投诉问题处理的一些专门规定，并设立专门机构处理质疑、投诉有关事宜。

　　例如，日本于1995年12月1日建立了政府采购审查办公室和政府采购审查局，并于1995年12月14日公布了质疑审查程序。供应商对中央政府实体和其他与中央政府有关实体所进行的采购提出的质疑，由政府采购审查局负责。政府采购审查局的成员由政府采购审查办公室的行政首长任命，这些成员应是科学家、学者和其他具有政府采购经验的人员。政府采购审查办公室授权政府采购审查局可以建立负责具体产品或服务领域的分支委员会。政府采购采购审查局必须以独立、公平的方式进行审查行为。审查局成员被认为在质疑中有利益冲突，适用回避制度，不得参与该项质疑的审查。对质疑的审查不仅要符合政府采购审查办公室所制定的程序规则，而且要符合WTO《政府采购协议》中所规定的采购程序以及可适用的指定措施。日本这种设立专门机构负责有关采购质疑的做法值得我们借鉴。

　　建立合同的中止制度

　　政府采购制度本身作为一种公开、透明的制度，在我国实行的时间还不长，个别地方在推行这种制度过程中，还没有从原来的采购方式中完全摆脱出来，加之一些个人利益和部门利益的影响，致使“明制度”变成了“暗制度”，实践中产生了一些问题。如一些地方在招标采购过程中，虽然招标程序较为公开，但是对评标、定标的程序不够严格，人为影响了采购活动的客观公正性。也有一些供应商，挖空心思钻政策制度的漏洞，表面互相争标，暗地联手操纵竞标，使政府采购制度的优越性难以发挥出来。对于上述政府采购过程中出现的消极现象，供应商可以提出询问、质疑、直至投诉，政府采购监督管理部门在处理投诉期间，认为如果不暂停采购活动，有可能造成政府采购的违规操作，甚至违法的，就可以通知采购人暂停采购活动。

　　在日本，质疑审查程序对在质疑阶段中止合同履行做了具体规定，即在供应商提出质疑的10天内，审查局在对质疑做出决定前，必须要求采购实体做到中止合同的授予或者中止合同的履行。一般政府采购审查局提出中止要求，采购实体必须立即中止合同的授予或合同的履行，除非采购实体能够提出"紧急的、令人信服的情势"或"民族利益"以排除合同的中止。当采购实体未遵照中止要求时，该实体必须立即将其决定通知审查局并列出该决定基于的事实情况。

　　调整具体的投诉时限

　　如供应商向采购人提出质疑的时限，我国法律规定从知道或应该知道其权益受到侵害之时起7天内提出。而GPA《政府采购协议》规定期限则为10天。因此，为了与GPA相适应，具体的投诉时限应修订为10天。

　　我国政府采购市场迟早要融入到国际社会，WTO《政府采购协议》对我国政府采购行为发生效力也只是时间问题。所以有必要以GPA为鉴，调整我国《政府采购法》中与其规定不协调、不一致的部分，以与GPA的规则接轨。