图为商务部部长陈德铭出席中国美国商会活动时与商会人士交流。

    中国加入GPA谈判受关注

    中国美国商会2012《白皮书》“政府采购”章节内容刊登

　　编者按  中国美国商会是在民政部注册的由在华美资企业组成的民间社团。该商会每年都针对美资企业在华商务环境公开发表《白皮书》，对我国政府采购的评价和建议是其中一个重要内容。为方便读者了解在华美资企业对我国政府采购的看法，特全文刊载其即将对外发布的2012《白皮书》中文版的“政府采购”一章的内容，供读者参考。大标题为编者所加。

    中国美国商会期待着中国能够在其各级地方政府作出坚定承诺的基础上加入世界贸易组织的《政府采购协定》（GPA）。加入《政府采购协定》能在对等的基础上，向外资企业开放中国政府采购市场以及向中国企业开放美国及其他国家与地区的政府采购市场，也将改善作出承诺的各级政府的采购流程，并提高其透明度。因此，加入《政府采购协定》也是一项反腐败的举措与机制，可大大促进监管方面的一致性。这将惠及包括中国国内企业与政府在内的所有市场参与者。

    引言：

    2011年，中国的政府采购市场继续增长，虽然关于该市场的确切规模仍未有定论。在持续不断的政府经济刺激计划的推动下，中国经济持续增长，进而促进了政府采购市场的扩大。政府采购主要集中在基础设施项目，包括铁路和机场建设项目。如果考虑到地方政府（省级及以下政府）的采购，中国政府采购的总体市场规模会更大。另外，在界定中国政府采购市场的范围时，还应包括国有企业在私企竞争受限的行业中的采购。

    尽管中国在“十二五”（2011-2015）规划中调低了经济增长速度，但随着中国经济的进一步增长，特别是考虑到“十二五”规划中提出的将进一步加快民航、铁路和能源行业的基础设施项目建设等因素，政府采购必将继续保持增长态势。美国企业，包括那些已经参与中国政府采购的美国企业，可以提供很多有竞争力的、高质量的产品，以满足政府采购的需求。

    中国美国商会鼓励中国加入世界贸易组织的《政府采购协定》，在互惠互利的基础上向美国及其他《政府采购协定》缔约方进一步开放政府采购市场、消除地方保护主义和腐败现象。尽管中国在这一方面有所进步，但在加入世贸组织超过十年之后，中国仍未能提交与其他国家出价相匹配的出价清单。

    重大进展：

    政府采购与自主创新产品脱钩

    2010年4月，科学技术部、国家发展和改革委员会和财政部联合下发了《关于开展2010年国家自主创新产品认定工作的通知（征求意见稿）》并公开征求意见。一旦实施，该通知将要求自主创新产品的申请人必须是在中国注册的企业，而且至少有在中国使用相关知识产权和商标的权利。这项规定将使得外国公司的产品——即便产地是在中国——很难获得“自主创新产品”认证。此外，由于中国政府将优先采购获得认证的自主创新产品，因此，如果该通知一旦得以正式实施，外国公司在政府采购中将处于十分不利的地位。因此，中国美国商会在2011年《白皮书》中呼吁有关部门撤销该通知。令人欣慰的是，截至2012年3月，该通知还未正式实施。

    而2011年在中国政府采购领域中最重大的进展是，2011年6月28 日，财政部宣布自2011年7月1 日起，暂停执行三项将自主创新产品与政府采购挂钩的管理办法。这三项条例是：《自主创新产品政府采购评审办法》、《自主创新产品政府采购预算管理办法》和《自主创新产品政府采购合同管理办法》。此外，国务院还下发公告，要求各省、市、自治区政府在2011 年12 月1 日之前废除将自主创新产品与政府优先采购挂钩的任何相关目录或措施。

    上述三项管理办法的暂停执行和国务院公告的实施表明，自2007年以来，中国政府第一次下决心取消自主创新产品与政府采购之间的关联。

    中国美国商会欢迎这些旨在为政府采购市场打造公平竞争舞台的重要举措。然而，一些地方的自主创新产品认证体制与中央政策不符的做法依然存在。我们期待看到地方自主创新产品认证能彻底与政府采购脱钩，并促请中国政府进一步修订其他给予自主创新产品政府采购优待的相关法规。（有关创新政策的详情，请参见“创新政策”章节。）

    修改后的《政府采购协定》出价清单

    2011年11月，中国提交了第二次修订后的《政府采购协定》出价清单。尽管如此，这份出价清单在中央及地方实体的覆盖范围、建议的中央实体门槛价、“其他”采购实体的覆盖范围和服务覆盖范围的设定方面，仍做得不尽如人意。

    中国的出价清单只包括171 个地方实体，而且仅涉及30 多个省、直辖市和自治区中的5 个。中国只是略微下调了中央实体第一年对建筑服务的门槛价，并未改变最终的门槛价，而这要比其他《政府采购协定》缔约方中央实体现有的最高门槛价高出三倍。

    另外，中国提交的出价清单并没有包括为数众多的国有企业，只是列出了14 家“其他实体”。

    最后，中国在出价清单的覆盖范围中只增列了两种服务行业，而这对于中国出价清单来说价值并不大。

    这份清单仍存在较大遗漏，需要进行重大调整，以与现有的《政府采购协定》缔约方所设定的标准保持一致。下文“具体问题”章节将对此进行剖析。

    中美战略与经济对话以及中美商贸联委会有关政府采购的进展

    遗憾的是，2011年，在中美战略与经济对话和中美商贸联委会的框架下，政府采购问题几乎没有取得任何进展。尽管中国曾在2011年5月举行的战略与经济对话中同意“取消所有政府采购自主创新产品的目录”，并“修改《政府采购法实施条例草案》第九条以取消自主创新品牌与政府采购优待之间的关联”，但这仅仅是重申了此前胡锦涛主席于2011年1月访美时所做的承诺。此外，至今我们仍不清楚这两个承诺是否已经完全兑现。另外，在2011年11月刚结束的中美商贸联委会中，中国拒绝了美国所有有关探讨政府采购问题的请求。

    具体问题：

    加入《政府采购协定》进展缓慢

    中国早在2001 年《加入世界贸易组织议定书》中就承诺，将努力“尽快”加入《政府采购协定》。同时，中国还承诺：

    1. 确保中央和各级政府都会以“透明的方式实施政府采购”；

    2. 在面向外国参与者开放的政府采购活动中，将依照最惠国待遇给予所有外国实体“平等参与”投标的机会；

    3. “保证所有国有和国家投资企业仅依据商业考虑进行购买和销售，如价格、质量、可销售性和可获性，并确保其他WTO 成员的企业拥有在非歧视的条款基础上，与这些企业在销售和购买方面进行竞争的充分机会”；以及

    4. 中国将“不直接或间接地影响国有企业或国家投资企业的商业决定，包括关于购买或销售的任何货物的数量、金额或原产国，除非与《政府采购协定》相一致”。

    中国至今尚未制定一个真正意义上的出价清单来加入《政府采购协定》，仅在最近向世贸组织提交了第二次修改后的出价清单。中国于2007 年12 月，即加入世界贸易组织六年后提交了初步出价清单；三年后的2010 年7 月，提交了第一次修改后的出价清单；2011 年11 月30 日提交第二次修改后的清单。不过，中国并未在清单的一些领域做出重大改动，这也明确意味着中国近期无法加入《政府采购协定》。在最近提交的清单中，中国仍在“未来的清单修改稿”的覆盖范围中有所保留，以便追加新的特例。

    简而言之，中国政府在《政府采购协定》出价清单的修改上耗时较长且步伐缓慢的做法引发了对其是否认真考虑加入该协定产生质疑。大多数《政府采购协定》缔约方都对中国第二次修改后的出价清单表示失望，原因陈述如下。

    中央政府和各级地方政府实体的覆盖范围

    与16 个月前第一次修改后的清单相比，中国第二次修改主要增加了两个省份（江苏和浙江）以及三个直辖市（北京、上海和天津）的171 个地方政府实体。而这远远不够，因为中国有30 多个省或省级行政区划（不包括香港，其已是《政府采购协定》的成员），这些省区都应成为覆盖对象。

    过去，中国不仅对美国仅覆盖50 个州中的37 个州的做法表示担忧，而且对其他《政府采购协定》缔约方地方政府实体覆盖不足的现象也表示担忧。然而，尽管其他缔约方地方政府实体的覆盖十分有限，但中国出价清单的覆盖范围仍相对局限。

    此外，中国第二次修改后的清单中所提及的171 个地方政府实体似乎是中央政府实体的区域行政办公室，而早些时候中国已经将其纳入覆盖范围。而且在很大程度上这些行政办公室是中央实体的下设机构，并接受中央实体的预算管理，因此将它们纳入第二次修改后的清单似乎是多余的。我们特别注意到，就北京市而言，中国在先前清单中所提及的中央实体的覆盖范围已经明确覆盖了“上述所有中央政府实体及其在京的行政机构”。

    中国的清单似乎并未覆盖已在名单之列的地方政府实体的下设机构或继任实体，这会由于采购权在各实体间的技术性转移而导致覆盖范围的减少。这似乎也是中央政府以及“其他”实体名单的一个问题。

    另外一个问题就是，针对《政府采购协定》框架下的地方政府实体覆盖范围，中国所建议的门槛要比任何一个现有《政府采购协定》缔约方的门槛高得多。此外，中国正在寻求一个过于宽泛的、针对地方政府实体的豁免，以将一切“涉及重大区域经济和社会政策”的项目置于《政府采购协定》约束之外。这种单方面确定例外情形的方式应该是行不通的。

    在第二次修改后的清单中，中国对中央实体覆盖范围做出的唯一改变就是降低建筑服务五年过渡期的第一年准入门槛，即从1 亿特别提款权降到8 千万特别提款权（自2012 年3 月9 日开始，从1.54 亿美元降到1.232 亿美元或从9.727 亿元人民币降到7.782 亿元人民币）这一变化的作用实属微不足道，因为在过渡期的后四年，中国的门槛价并无变化。而且，中国仍建议最终的门槛价为1500万特别提款权（自2012 年3 月9 日开始，2310 万美元或1.459 亿元人民币），是其他《政府采购协定》缔约方中央实体建筑服务行业最高门槛价的三倍。其他《政府采购协定》缔约方要求中国增加适用《中国政府采购法》和/或《招标投标法》的中央政府采购实体，但遭到了拒绝。

    “其他实体”（包括国有企业）的覆盖范围

    之前，中国曾表示将按《政府采购协定》附录3 之规定增列覆盖的采购实体名单，名为“根据该协定规定进行采购的其他实体”。但到目前为止，中国仍未更新名单，且在2012 年年中之前更改的可能性不大。

    中国最近提交的出价清单上仅列出了14 个“其他实体”；然而，其中大部分或全部实体，似乎都属于已被覆盖的中央政府采购实体。除此之外，某些《政府采购协定》缔约方——包括欧盟——已经要求中国取消适用于“饮用水、电力、能源、交通、电讯或邮政服务”的实体覆盖范围的特例。在其他《政府采购协定》缔约方现有的出价清单中，这些领域占据了“其他实体”相当大的比例，因此在中国的清单中也不能忽视这些领域。此外，中国还拒绝了将为数众多的国有企业纳入出价清单的要求，而国企的采购似乎经常带有政府性质（例如，不以商业销售或转售为目的，或不用其生产产品或提供服务，继而用于商业销售或转售）。

    现有的《政府采购协定》缔约方希望中国在以后修改的出价清单中提供一个更为完整的“其他实体”名单，并将国有企业纳入其中。财政部目前正在进行调研，并与多个外国政府共同研究确立相关国内意见，敲定应纳入该名单的实体。

    中国美国商会促请中国完成调研，并尽快向世贸组织提交新的修改清单。新的修改清单应一步到位，而不是在随后不断地进行追加补充。

    我们还鼓励中国：(1) 可以颁布明确的行政条例，声明国有企业采购不属于政府采购，并确保所有国有企业相关规定和指导文件与中国国有企业商业独立的承诺一致，与对世贸组织的其他承诺一致；或(2) 将为数众多、带有政府采购性质的国有企业纳入新修改的出价清单之列。

    尚未解决的其他问题

    在服务业领域，中国第二次修改后的出价清单覆盖范围增加了两种行业：“消减噪音服务”和“货运”。遗憾的是，这对中国的清单来说价值并不大。鉴于此，中国美国商会继续促请中国参考美国的标准来提供覆盖范围清单。美国的清单是一个“否定式清单”，仅将少数领域排除在外，因此清单上有许多高价值的覆盖行业，例如计算机相关的服务和金融服务。或者中国应积极地、更为广泛地增列服务行业，可以用两位数的报关代码取代现行的四位或五位数代码。

    关于建筑服务，中国第二次修改的清单中没有更改其独有的、过高的门槛价，也没有将《中国招投标法》中所列的“公共工程”纳入其中，这一疏漏仍令人失望。

    关于一般特例，中国一直没有更改其在第一次修改的清单中所涉及的种种问题。例如，中国继续建议，在某些采购可能会“损害重大国家政策目标”的情况下，中国可以在这“单一采购”中“不适用国民待遇原则”。在之前发表的《白皮书》中，中国美国商会认为该条款过于宽泛，完全可以借此来规避非歧视和市场准入这两项《政府采购协定》的核心原则。

    中国还建议根据《政府采购协定》第十六条第2 款，保留其作为发展中国家所享有的设置本国含量、采购抵消或技术转让要求的权利。同样，在之前发表的《白皮书》中，中国美国商会认为中国作为全球第二大经济体，就《政府采购协定》而言不应被视作发展中国家。

    此外，在修改后的出价清单中，中国还进一步声明，直到中国认可相关缔约方已向“中国的货物和服务供应商提供了本国市场的准入之前”，中国不会将《政府采购协定》项下的相关利益授予该等《政府采购协定》缔约方的货物和服务供应商。这一表述反映了中国对世界贸易组织的争端解决规则的片面理解和判断，且与《政府采购协定》第二十二条规定不符。

    最后，中国还提出在执行五年内门槛价逐年递减之前，另设五年的过渡期。这一长达十年的过渡期是十分不合理的，然而自中国承诺“尽快”加入《政府采购协定》之后，十年已经过去。

    政府采购本国产品体制

    《招标投标法》

    虽然关于理顺《政府采购法》和《招标投标法》之间关系的讨论为时已久，但2011 年这方面的进展仍不明显。到目前为止，《政府采购法》的适用主要依据使用资金的性质，而非采购实体的性质。然而在实践当中，就多数案例而言，采购实体可以自行决定适用哪部法律，这为中国政府采购体制带来了更多的不确定性。作为中国加入《政府采购协定》谈判的一部分，理顺这两部约束中国采购实践的主要法律之间的关系至关重要，尤其对于国企采购。

    《政府采购法》

    2010 年，中国颁布了两部法规草案，旨在进一步明确有关本国产品采购的实践。这两部法规草案分别是2010 年1 月国务院法制办公室颁发的《〈政府采购法〉实施条例（征求意见稿）》以及2010 年4 月财政部颁发的《政府采购本国产品管理办法（征求意见稿）》。

    在草案中，国务院首次建议按“本国生产成本”来定义“本国产品”，而财政部的草案将这一比例量化为50%。然而，两部草案提出了两种相似但又不同的计算本国生产成本比例的公式，而且中文表述也是截然不同。此外，2010 年8 月，财政部对其草案做出了进一步修订，并要求“其他非中国因素”（主要是进口生产设备的贬值以及外国知识产权版税的摊销）所带来的成本应从中国的增值部分中扣除。如遵照这一要求，在华运营的跨国公司在计算其中国制造产品的成本比例时会得到截然不同的结果。

    到目前为止，这两部草案都还没有正式实施。但是，世贸组织《政府采购协定》缔约方和国际商界在评估中国政府采购体制时需要对本国产品有一个清晰的定义。因此，中国美国商会呼吁与中国政府就此项事宜开展进一步对话，并希望这一定义既能符合国际实践又能带动跨国公司参与中国政府采购市场，并使其享受公平待遇。

    标准与政府采购

    中国美国商会会员意识到，去年，中国政府以信息安全、环保和节能的名义将多项技术标准与政府采购挂钩。这些标准、测试及认证要求包括：(1) 适用于13 种“信息安全产品”的CCCi 认证；(2)“信息安全技术办公设备基本安全要求”征求意见稿；(3) CECP 认证和相关的“节能产品政府采购清单”以及“中国RoHS 国推自愿性认证”实施意见；(4) 中国可信计算模块。

    中国美国商会促请中国政府在实施这些标准时仅针对那些需要采用此类标准的项目和领域，而不是所有政府采购。而当需要采用此类标准和合格评估认证时，中国美国商会建议采取“自我声明遵守”原则，而不是强制公开源代码或其他版权信息。（有关标准的更多信息，请参见“标准、认证和合格评定”章节。）

    结论：

    在华美资企业界致力于谋求在中国的长远发展，为此将继续保持与中国政府和美国政府的接触，确保中国以公平、迅速且有意义的方式加入《政府采购协定》。建立一个公平、透明和公开的政府采购体系符合中国自身的利益，也会扩大中国获得高品质的先进技术和产品的机会，从而促进中国经济的发展。

    建议：

    ●提交一份重新修改后的中国加入《政府采购协定》的出价清单，并与其他现有缔约方保持一致。

    一在中央政府实体方面：将所列实体的范围扩大至北京以外的机构，且覆盖《政府采购法》和《招标投标法》的适用主体。

    一在地方政府实体方面：将更多的地方政府实体全面纳入《政府采购协定》出价清单的覆盖范围。

    一在国有企业方面:可以⑴颁布明确的行政条例，声明国有企业采购不属于政府采购，并确保所有国有企业相关规定和指导文件与中国国有企业商业独立的承诺一致，与对世贸组织的其他承诺一致，或⑵将为数众多、带有政府采购性质的国有企业纳入出价清单之列。

    一在中国《政府采购协定》附件中以“否定式”清单的形式全面扩大工程建设和其他服务的覆盖范围。

    —降低中国修改后出价清单每份附件中的合同门槛价，从而与《政府采购协定》缔约方现行门槛价一致。

    ●取消中央和各级政府现行有关在政府采购中优细买本国产品或自主创新产品的政策，确保全面废止已承诺取消的优先采购自主创新产品的政策。

    ●立即出台相关规则，向相关政府实体说明在华外商投资企业生产的产品属于政府采购意义上的本国产品。

    ●在适用标准和合格评估认证的场合，中国美国商会建议采取“自我声明遵守”原则，而不是强制公开源代码或其他版权信息。