编者按 世界银行发布的最新营商环境报告显示，我国的营商环境近几年大大改善。其中，政府采购在促进公平竞争优化营商环境方面作出了突出贡献。很多政府采购从业人员还在积极探索如何进一步优化营商环境。为此，本报特向国际关系学院公共市场与政府采购研究所首席研究员刘慧教授约稿，和业界同行分享世界银行在营商环境评估中是如何对政府采购进行评估的--

 

　　营商环境建设的核心是法规建设。世界银行从2003年开始进行该项评估，围绕世界各经济体有关营商的法规进行考察评估。2013年开始对各经济体政府采购情况进行评估。

 

　　世行对政采评估有两个报告

 

　　世界银行对政府采购的评估有两个报告。一是每年发布的《营商环境报告》指标体系中的“政府签订合同”项下，成为十二个指标领域之一；二是发布详尽的年度评估报告《公共采购评估》。后者于2014年初次发布，对11个经济体的政府采购进行评估，2015年扩展到77个，2016年180个。到2019年，已经成为世界银行连续17年发布的、对190个世界经济体国内商业规则运行效率情况的分析系列——《营商环境报告》的重要组成部分。并将从今年开始列入排名指标体系。

 

　　该评估通过对企业参与政府采购的程度、效果的观察，筛选重要指标和数据，提炼好的政府采购经验做法，创立量化评价工具，形成各国公共市场和政府采购法规环境的排名。

 

　　两个维度建立政采评价指标

 

　　政府采购评价指标以两个纬度建立：一个纬度是根据政府采购程序设立的指标群，包括从需求评估到政府采购合同签订的各阶段； 第二个纬度围绕政府采购质疑投诉体系设立的指标体系。

 

　　对政府采购主要程序的评估。按照政府采购6个阶段划分，共设有18组指标：

 

　　第一阶段：需求分析、招标和投标准备阶段，包含3个指标组：

 

　　第一组，需求分析指标：包括，采购部门是否对其采购需求咨询私人部门和市场调研；若是肯定回答，看咨询工作是否公告；市场调研分析是否有章可循；

 

　　第二组，公开招标是否为默认的采购程序；

 

　　第三组，政府采购信息和参与渠道：在本国各个采购层面有无专门或专属的政府采购通道；是否可在网络得到政府采购计划、法规、通告、招标文件、授予合同公告或中标结果；对投标人的技术资金等资质要求，由于安全原因的排除标准，以及评标标准，合同主要条款，支付计划等，是否在招标公告和招标文件中明确。招标文件是否免费；投标人是否有机会向采购机构提出澄清方面的问题；回复澄清问题的时间；澄清回复是否发给与全体投标人。

 

　　以上评价，每组各1分，若一组指标有多项（N）选择，每个选项分别占1/5、1/8，或视重要程度占0.5分。

 

　　第二阶段：投标阶段，包括4组指标：

 

　　第一组，供应商注册，注册工作是否由政府部门负责；

 

　　第二组，外国企业资格：外国企业有资格投标；

 

　　第三组，投标程序和要求：采购机构要求的投标最短期限；投标方式：电子邮件，电子网络采购平台；

 

　　第四组，投标安全要求，包括：对投标人投标安全的保障规定，包括投标安全和投标声明；投标保证金：不超过合同金额或投标总额的一定百分比，不超过某一个基准；安全保障形式：押金、银行担保，保险担保。

 

　　第三：开标，评标和授予合同阶段。分四组：

 

　　第一组，开标程序

 

　　主要考察：采购机构在投标截止期后是否立即开标；电子开标使用频率：按照“总是”、“有时”、“从不”给与1-0分。若非电子开标，投标人或代表是否被允许参加开标；如果电子开标，开标记录是否在网上公开，或者发送给所有投标人。

 

　　第二组，评标标准：价格和其他质量标准；

 

　　第三组，未中标人通知：采购机构是否向未中标人分别发通知；未中标人是否可以得到未中标理由；如果得不到反馈，未中标人是否可就原因或评标办法提出正式询问。

 

　　第四组，文件的标准化：采购机构授予合同有标准合同模板。

 

　　第四：采购合同内容及管理阶段，包括三组指标：

 

　　第一组，签订合同：中标人可否通过网络平台签订合同；

 

　　第二组，政府采购合同的修订和中止：

 

　　考察授予合同后、签订合同前，可否就合同价格、交货时间、支付计划进行再次磋商（“是”为0分，“否”为1分）；有合同变更的程序规定；采购机构授予合同后进行合同变更应通知其他投标人；对外公布授予合同后的合同变更情况；合同执行中，采购人可否单方面修改合同条款。（“是”为0分）

 

　　第三组：完工接受程序：是否有工程完工接受程序；是否有合同终止程序：该程序在法律规定中或采购合同载明。

 

　　第五：履约担保阶段。包括6项指标：

 

　　履约担保份额，有固定的完成金额或合同额的百分比；履约担保的其他可能的形式；列举具体形式：担保支票、押金证明、履约保证金、保险单、信用证（各得1/5分）。采购机构退还履约担保的时间长度；采购机构确因情况需要收取履约保证金；占压履约保证金的决定得到采购机构以外的（非同一机构）监督批准。

 

　　第六：支付供应商阶段，共四组指标：

 

　　第一组，申请支付程序：供应商可以通过网络平台申请支付；

 

　　第二组，采购机构完成支付的时间阶段：是否有提供发票开始后的支付时间节点规定；采购机构完成支付进程方面的法律规定情况（等于或小于30天得1分，大于30天为0分）。

 

　　第三组，供应商得到付款的时间：应得款项实际到帐时间，自提供发票之日开始。（按照30天以内，之后90天以内，91天-180天，181天以上分别计算1-0分）

 

　　第四组，延迟支付程序：向供应商支付利息或罚款；如支付，是否自动支付或供应商有求必付。

 

　　质疑投诉机制评估。该评估纬度重点考察世界各国质疑投诉机制的质量。其方法一是看是否建立了质疑投诉机制和体系；二是看质疑投诉的时间、成本，以及补偿的方法。 指标分一级审理（初审）和二级审理（上诉）分别建立，分为以下三组：

 

　　第一组，对一级审理（初审）的评估：是否具有质疑投诉的一级审理机制，包括法规和负责机构建设的情况；初审所需的时间。

 

　　第二组，对二级审理机制（上诉机制）的评估：这项指标是2017指标体系中新建的，重点考察各国是否具有独立的二级审理机构- 在一级审理机构是政府采购机构的情况下，评估指标鼓励建立两级审计机制，设立独立的二级审理机构。指标中还包括上诉的成本，以及法规对补偿和救济的规定是否完善。

 

　　第三组，质疑投诉机制的透明度评估：结果是否公布；公布的渠道，是使用专门的媒体还是使用电子网络。

 

　　用好评估结果 促进营商环境优化

 

　　从政府采购生命周期的各阶段以及质疑投诉两个纬度，从法律、时间、法规与时间的匹配程度三个方面进行全面的衡量，每个问题单独计分为0-1分，对众多问卷和评估数据相加后以100分加权平均，形成0-100分的总分。得分接近100分的国家，显示其政府采购的法规、措施框架的完整性以及与实际做法的衔接比较好；得分越低的国家，其政府采购环境建设和改进的空间越大。而案例分析方面，世界银行每年报告都选取那些具有政府采购好的做法、改革效果好、进步较大的国家。

 

　　政府采购商业环境是由经营、商业规则决定的。对法律和规则的评价越具体、越形象，越容易看到实施的结果和变化的影响，不仅促进政府采购质量提高，而且影响政府资金的管理、政府开支使用效率以及对公职人员的问责。此外，各国规则的变化和改革，还推动了全世界商业项目的创新和政府开支的下降。

 

　　总之，世界银行连续多年的政府采购指标体系建设和全球评估，为各国提供了可见的、可量化的评价工具，清晰地看到其他国家最佳采购实践，为设计和完善本国制度框架提供借鉴，推动了政府采购政策环境的改善，并最终影响整个行政管理领域和治理能力的提高，促进经济发展。