作者简介：刘颖  辽宁法大律师事务所 高级合伙人　　黄炎 辽宁法大律师事务所 律师　　PPP知乎，您的PPP大百科！


　　接2017年5月17日发布的《日本PFI项目监测指引（Monitoring Guideline）（之一）》

　　二
　　监测方法

　　1、监测的实施

　　监测时可以实施多项内容，以下述措施为例：

　　①掌握社会资本公共服务的履行情况以及为验证履行情况而收集数据或样品

　　②当发现所提供的公共服务不符合PFI项目合同要求时及时采取改进措施

　　③根据所收集的数据、样品以及改进措施的实施情况等，测定公共服务是否符合所要求的标准，并根据其结果进行绩效评价等

　　监测由项目实施机构最终负责，上述第③项绩效评价等需由项目实施机构亲自实施。而针对第①、②项措施等，在有的项目中由社会资本实施反而更为合理，因此针对该两项措施具体由哪一方实施需要结合每个项目考虑。

　　通过监测，如果认定所提供的公共服务没有充分满足PFI项目合同要求时，需要立即探讨改进措施。

　　因此，为全方位地监测公共服务（包括难以检测的公共服务），据实反馈与项目公共服务履行情况有关的各项信息，与社会资本方共同建立信息收集制度是十分必要的。

　　此外，在考虑PFI项目成本时，需在设计阶段便将未来维护管理阶段的全生命周期成本纳入视野，因此许多项目都需要考虑如何从技术层面去降低未来的维护管理成本。因此，有必要首先按照合同约定，去监测设施（构筑物等）是否得到了恰当的维护管理。但有时很难通过通常的维护管理行为去把握设施本身的疲劳与老化。而且长期的疲劳与老化，也将有可能突然引发更大问题。

　　因此，社会资本在进行大规模维修等维护管理时，需根据合同要求提交中长期维修计划，通过监测来确认其按照该计划的实施情况。

　　另外，也有意见指出项目实施机构应明确中长期维修的具体标准。

　　2、 监测的具体内容

　　（1) PFI项目通常以竞争采购为前提，因此，社会资本应当编制符合业务要求的业务计划，并据此提供公共服务。

　　项目实施机构需要事先设定具体认定标准，明确监测对象、实施者、监测方法等内容，并根据前述内容来确认公共服务是否被依据该标准提供。

　　此时，对于能够明确监测指标的公共服务，可以通过监测仪器等进行监测，对于无法明确监测指标的项目，项目实施机构也应明确监测标准。（例如：对于无法监测的项目，可以考虑从社会资本业务程序方面监测。如：员工的培训情况等。）

　　监测标准不一定只有一个，只要与项目相适应即可。有时，采用诸如“被投诉（基于正当理由的）XX次以内”之类能够被具体监测的条件更为有效。

　　※下述内容，记录了来自服务受益人的投诉、改进要求、服务要求、满意度调查等内容，但是，这些被收集的信息中一定存在超出监测范畴的内容。因此，可以将该类信息作为项目实施机构与社会资本改进业务的参照使用。

　　但若依据该类信息扣减服务对价时，则需要在该类信息中选出与社会资本不履行义务有直接关系的内容。同时，在认定监测结果时还应当注意与当事人进行必要的协商。

　　监测方法是由判断标准来决定的，如何建立符合项目的判断标准非常重要。（参照“四、从监测实施的角度看监测指标”）

　　（2) 一般的监测内容包括以下几方面：

　　①通过报告书等对履行内容进行确认

　　i）确认项目实施机构与社会资本之间商定的业务报告等是否已经按照合同规定的期限提交

　　ii）确认报告的具体内容是否符合要求

　　iii）确认服务受益人等的投诉等是否已经被妥善处理

　　②对事实进行确认

　　确认报告内容本身是否已经实施。如：实际到修护现场考察，确认是否按照报告内容进行了修护等。

　　其中，关于事实的确认可参照如下方法：

　　①通过检测仪器检测

　　通过测量仪器对处理量等内容进行检测

　　②抽取样本

　　对于在安全、卫生等方面有确定标准的项目，随机抽取样本，确认其是否符合标准

　　③现场抽样确认

　　对于社会资本是否依据其提交的技术标准等文件，妥善履行了其中规定的公共服务内容，现场进行抽样确认

　　④服务受益人的投诉等

　　通过服务受益人的投诉等，掌握信息。尤其针对无需项目实施机构付费的使用者付费模式（运营公共设施等）

　　l  此外，还有客户满意度调查。即，针对服务提供方式、服务态度等，向服务受益人调查满意程度。

　　l  监测频次，分为日常进行、定期进行、随时抽检等不定期进行等模式，具体采用何种模式，需要根据项目的具体内容考虑。

　　l  监测实施过程中，无需全部由项目实施机构实施。可根据其内容，建立由社会资本、公共服务受益人（用户等）、专业机构等合作实施的监测制度。

　　l  关于监测，可根据需要，要求具有专业经验的第三方，从公正、中立的角度发表意见。

　　（3) 具体制定监测方法时，还应考虑监测的实施者、每项服务的重要性以及监测费用等因素。根据项目不同，可以将多个方法组合在一起，选择与项目相适应的方法。尤其应注意，监测费用（及时间）不应超过必要限度，否则会影响项目整体的效率。

　　3、 服务履行情况的信息收集制度

　　（1) 虽然每项一监测均能发挥作用，但如果没有对信息进行统一管理，即使监测到某项内容没有按照标准提供服务，也无法对其迅速地恢复和改进。因此，将项目实施机构或者社会资本所实施的监测进行统一，从而实现信息共享，是十分重要的。图2-1明确了监测实施者、监测对象以及处理相关信息的流程。

　　图2-1 监测实施者和监测对象

　　监测实施者及其进行的内容如下：

　　<项目实施机构>

　　l  根据社会资本提交的业务报告进行确认以及将确认结果通知社会资本

　　一并确认下述结果和服务受益人的投诉等信息

　　l  定期或随时确认服务履行情况

　　可以以物理方法检测的

　　…由项目实施机构或专门机构检测等

　　难以以物理方法检测的

　　…现场确认服务履行情况等

　　l  对服务受益人的满意度调查等

　　<社会资本>

　　自我监查：

　　l  确认（包括项目承包方在内）依据服务提供要求以及质量管理体系的履行情况

　　l  定期或随时确认服务履行情况

　　可以以物理方法检测的

　　…通过设备记录检测、保管

　　难以以物理方法检测的

　　…现场确认服务的提供情况等

　　l  制作业务报告，定期提交给项目实施机构

　　l  调查服务受益人的满意度等

　　<服务受益人（最终用户等）>

　　向项目实施机构或社会资本，就服务提供情况进行投诉、提出改进要求。

　　<具有专业经验的第三方>

　　对于专业性较高的设施（医院、上下水设施、废弃物处理设施等项目）等，由专业人士以公正、中立的角度，确认设施的维护管理及运营情况。

　　（2) 业务日志和业务报告是信息共享的重要工具。对于监测，通常会在PFI项目合同中约定社会资本向项目实施机构提交业务日志和业务报告的制度，以下述内容为例：

　　l  社会资本制作业务日志，记载设施的维护管理及运营情况，并在一定期限内负责保管，当项目实施机构要求时，向其提供

　　l  PFI项目合同终止前，社会资本按照规定的频次，将维护管理及运营情况作成业务报告，提交给项目实施机构，以确认履行情况

　　l  社会资本应在业务日志或业务报告中记载关于不合格或不达标事项的解决方法

　　l  项目实施机构确认社会资本提交的业务报告，并在规定的期限内将结果通知给社会资本。

　　（3）最后，虽然信息需要由最终的责任方——项目实施机构负责汇总，但是，社会资本在向服务受益人采集信息时，仍需将接待窗口以及反馈信息进行统一，以避免给服务受益人造成不便。

　　※如果预测到服务内容涉及面广，或者服务受益人的接待量较大时，社会资本可以设置专门的实施部门（服务台）。此外，项目实施机构如认为需要设置专门部门，应在业务要求等中予以明确。

　　（4）为综合、恰当地实施监测，需要建立合理的框架体系以使各实施者的反馈信息得以体现，此外，还需要考虑服务内容、监测费用、关键的监测方法、实施频次以及补充监测方法等。

　　如：在对道路项目进行监测时，由于该道路所产生的噪声、振动、废气等是否符合环境安全标准属于重要的监测指标。因此，需要安装环境检测装置进行连续检测，由社会资本予以记录并保管。项目实施机构则以确认检测结果报告为原则，在必要的时候对现场进行实地考察，同时自费实施其他必要的检测等。

　　此外，由于隧道、桥梁等构筑物设施的疲劳或老化可能会突然引发很大问题，因此，为避免发生此类情况，应对是否恰当实施定期检查、维修等进行监测。

　　对于已经引进了质量管理的企业，可以在各企业自我监查的基础上建立一个以社会资本自行监测为原则，以项目实施机构监测为补充的框架体系。

　　图2-2体现了社会资本进行质量管理时自我监查的流程，以及以此为前提，项目实施机构进行监测的要点。

　　图2-2 社会资本进行质量管理时，建立基本监测框架体系的案例

　　4、 监测方法等的确定

　　项目实施机构应当整理监测信息的收集方法和制度的思路，在采购（在招标文件中）时明确下述内容，签订PFI项目合同之前，与社会资本协商，在协商一致的基础上确定。

　　l  服务要求与监测的认定标准（对象）；

　　l  监测的整个框架、制度，政府与社会资本就各项监测的职责分工（包括风险、费用承担）

　　l  监测时的检测、观测、记录、报告等方案

　　l  支付服务对价的方案

　　l  未达到要求时采取措施的方案

　　但是，PFI项目系项目实施机构基于竞争而进行的采购，应要求社会资本进行符合服务内容的监测时，提供检测、观测、记录、报告等方案。

　　5、 基于监测结果的协商

　　由于监测结果与服务对价的支付直接挂钩，因此为避免因监测标准的解释等产生争议，需要在PFI项目合同中明确规定（对监测结果的认定方式）。

　　另外，产生争议时的协商方式等，也需要在PFI项目合同中规定。

　　6、 各类报告等

　　（1) 虽然，监测结果最终由项目实施机构负责评价，但是，如因此过分要求社会资本承担合同以外的报告义务，则属于违反合同，同时也会给社会资本带来很大负担，因此需要给予注意。

　　（2) 此外，将社会资本日常记录的服务内容、自我监查的信息，事先在合同中通过固定表格予以电子化，可以达到与项目实施机构共享数据的效果。而且，基于据此获取的信息，为了维护服务标准，协商交换改进建议、效率化建议等方面的信息，也是有意义的。

　　（3) 根据社会资本履行项目的情况，可以适当地修改报告内容（增减内容和频次等），以提高社会资本的积极性。

　　（未完待续）

　　笔者注释：
　　根据《PFI法》，“项目实施机构”被称为“公共设施等的管理人等”，为便于理解，翻译为“项目实施机构”,指下列人员：
　　（1）作为公共设施等的管理人的各省各厅首长[指众议院议长、参议院议长、最高裁判所长官（相当于我国的最高人民法院院长）、审计院院长及大臣]或管理特定项目的大臣。
　　（2）作为公共设施等管理人的地方政府（原文为“地方公共团体”，日本的行政主体之一。是指直接依据宪法享有自治权、独立于国家的地域性统治团体，类似于我国的地方政府。为便于理解，翻译为“地方政府”。下同）的首长或欲实施特定项目的地方政府的首长。
　　（3）建设公共设施等的独立行政法人、特殊法人以及其他公共法人（包括市区土地再开发项目、土地规划整理项目以及实施市区土地开发项目的其他团体）。