1999年引入并形成独有制度体系

 

　　20世纪90年代，日本泡沫经济破裂后引发经济低迷和一系列财政危机--政府赤字大增、国债迅速膨胀。为减少政府开支、缓解财政压力，日本政府自中曾根内阁时期就开始了一场引入民间资本的政治经济改革。

 

　　1999年，日本引入并融合英国PFI经验，形成了独有的PFI制度体系，并在同年7月颁布了PFI推进法，成立由国家、地方政府及私企工作人员组成的唯一官方机构--PFI推进委员会，负责推进日本PFI进程。

 

　　2000年3月，经由日本PFI推进委员会审议，由总理大臣决定并发布实施了PFI项目基本方针。其后，又公布了实施PFI项目的5项指导方针，分别为关于PFI实施程序的指导方针、关于PFI风险分担的指导方针、关于VFM的指导方针、关于PFI契约的指导方针、关于PFI监督机制的指导方针。PFI正式引入日本并开始由官方大力推进。

 

　　从2002年开始，日本每年新增PFI项目约40个。至2007年，在已经开始运作的PFI项目中，处于服务供应阶段的项目有122个，占历年项目总数的50%。

 

　　PFI推进委员会的建立

　　是PFI工作的唯一官方机构

 

　　为推进PFI项目实施，日本政府建立了PFI推进委员会，是负责PFI工作的唯一官方机构，委员由首相挑选任命，并直接向首相及相关行政长官负责。概括来说，日本PFI推进委员会的职责主要有六方面。

 

　　（一）对国家PFI项目的实施情况和民间人士意见进行调查研究、分析审议，认为有必要促进PFI项目的实施时，向内阁总理大臣或相关行政长官汇报并提出建议，促进和综合协调国家的PFI项目。

 

　　（二）与内阁共同收集国内外PFI项目实施状况、PFI相关法律制度、税制等有关信息，为使国民了解PFI模式，向民间发布信息并广泛宣传，促进PFI项目顺利进行。

 

　　（三）针对PFI项目发展状况，向相关行政长官提出促进PFI项目改革与发展的政策建议，并且为推进PFI项目的顺利进行，也向负责PFI项目的机构提出恰当的建议。

 

　　（四）倾听民间人士意见或建议，必要时向内阁总理大臣或有关行政长官建言。

 

　　（五）负责宣传PFI推进委员会活动，增进国民了解，并协助政府宣传。

 

　　（六）分析收集到的PFI项目信息，在调研的基础上，为促进PFI项目顺利进行做必要的协调工作。

 

　　PFI工作实践

　　有BTO和BOT两种实施模式

 

　　项目推动形式

 

　　PFI项目主要由地方政府推动。2013年，日本内阁办公室颁布了新的《特许权和公共设施运营指南》（以下简称《特许权指南》），并修订《PFI项目实施过程指南》。《特许权指南》是关于PFI法特许权的第一份详细指南，澄清了招标过程，明确私营企业可对特许权所涵盖的公共设施进行扩建、翻新和建设。

 

　　此外，日本还修订了世贸组织政府采购协议（GPA）中承诺扩大建筑服务的覆盖范围，包括“2011年11月30日促进私人融资举措法”（PFI法）范围内的建筑项目采购。

 

　　对私营主体的选择

 

　　PFI项目对私营主体的选择方式以公开招标和邀请招标为主，确保PFI项目的竞争性、公开性，保证选择有实力的私营主体参与合作项目实施，保障所实施项目质量，确保实现项目目标。

 

　　主要实践模式

 

　　PFI项目有两种实施模式：BTO（Build-Transfer-Operate，建设-移交-运营）与BOT（Build-Operate-Transfer，建设-运营-移交）。由于BOT模式所有权归建设运营者所有，私营主体更有动力进行合理化建设与管理，更能发挥建设管理者的优良技术能力和丰富管理经验，这是一种更具优势的建设管理模式。但实际中，由于人口老龄化和人口减少，日本对新基础设施的需求正在减少，因此日本将现有基础设施的维护改造作为优先事项，将PPP模式优先运用于教育文化、生活福利等领域，且实践中以BTO模式为主。

 

　　收费模式

 

　　PFI项目主要有三种收费模式：①政府付费，主要针对非经营性项目；②使用者付费，主要针对经营性项目；③对于介于前面两者之间的准经营性项目，当使用者付费不足时，政府部门提供补贴。

 

　　2011年，日本修订了PFI法案，引入PFI特许权法，允许私人实体通过依靠向用户收取费用的方式来运营和管理现有基础设施。根据PFI特许权法，政府向私营企业授予特许权，由私营企业管理现有设施，服务费用由私营企业决定并收取。但是，日本PFI项目主要集中在福利领域，由政府提供福利设施，无法向使用者收费，因此在所有项目中，收入主要来源于政府部门，从公共部门获得收入的项目占70%。

 

　　PFI模式特色

　　以VFM为项目效率评价标准

 

　　项目实施前后都有专业咨询服务

 

　　日本有很多专业从事大型工程项目管理及PFI项目咨询的管理顾问公司，他们可以在PFI项目进展的不同阶段提供不同的专业咨询服务。在PFI项目前期调研阶段，发起机构会委托管理顾问公司对项目条件和前景进行分析和评估；PFI项目确定后，发起机构会举办PFI学习班；在PFI项目实施阶段，项目公司也需要聘请管理顾问指导PFI项目实施，同时发起机构需要聘请外部专家对PFI项目进行监督和评价。

 

　　以VFM最大化为标准

 

　　VFM（Value For Money）是指国民税赋回报最大化。如何最有效使用国民税赋并为公众提供最大化的价值回报？这是公共产品运营的核心问题。PFI运行机制以VMF为效率评价标准，重视公共产品供给和服务的经济性、效率性和有效性，私营主体按照市场原则，通过追求自身经济效益来提高和改善公共产品投资的收益性，进而提高公共产品供给的数量和质量，一定程度上缓解传统公共产品供给的低效性，降低公共产品提供成本。

 

　　项目实施全过程监督

 

　　通常，项目发起部门具有项目监督职能，因此各省、院、厅以及地方公共团体有权对其发起的PFI项目实施状况及服务质量进行监督。在监督检查过程中，需聘请外部专家收集PFI项目实施状况及服务质量的相关信息并评价，并根据外部专家的意见，判断PFI项目实施是否与合同背离，发现有不符合规定的，有权要求其更正或终止合同、取缔项目。通常地方公共团体在发起PFI项目时，都首先成立专门的管理机构，负责项目前期调查、项目招标、中期检查等工作的组织和协调。同时，PFI项目是否符合接受政府补助金的条件，需经过其所属部委的评估确认。

 

　　公私双方合理分担风险

 

　　在传统公共产品的生产和供给过程中，政府公共部门承担大部分风险。引入PFI模式后，提供公共产品和服务产生的风险由公私双方共同承担，可以由私营主体承担的风险尽量由私营主体承担，政府公共部门承担私营主体所不能承担的风险。根据双方委托代理协议，签订详细的项目契约，合理划分职责权限以及所承担的风险，其中合理界定风险性质是关键。项目风险由政府公共部门转移给私营主体后，风险责任明确，可提升私营主体对风险管理的动力，弥补政府工作的不足。

 

　　公私双方优势互补

 

　　在PFI模式中，工程的设计、施工以及完工后的维护、管理和运营全部由政府部门委托给私营主体，公私双方为纯粹的委托代理关系。私营主体是公共产品的供给者与管理者，可以充分运用其资本优势、先进技术、成熟管理经验，使公共产品供给方式由政府组织型向市场组织型转变，弥补政府提供公共产品过程中存在的供给不足与效率低下的问题。同时，由于建设资金主要由私营主体承担融资成本，在一定程度上缓解了财政压力。

 

　　日本PFI模式实质上是私营主体经营公共事业，私营主体承担主要经营责任，但由于私营主体提供的是公共产品，因此政府公共部门在整个产品生产和供给期间，一直负有责任。