作者简介：翁燕珍  交通运输部科学研究院  博士、助理研究员

　　私人部门在美国交通基础设施领域扮演的角色和起到的作用随着国家政策的变化而变化。从20世纪末开始，由于联邦交通专项资金赤字严重，美国于1991年颁布ISTEA法案开启了非州际公路的收费，随后还颁布了TIFIA、SAFETEA-LU等一系列法案促进私人部门参与交通基础设施领域。近年来，美国掀起了推广PPP模式的浪潮，积累了很多实践经验。本文以历史的视角对PPP模式在美国交通基础设施领域的应用进行分析，希望以此为基础，深入并挖掘其创新做法，为我国交通基础设施PPP项目的成功运行提供参考。

　　一　　美国PPP发展背景、成因及面临的问题

　　（一）发展背景

　　一直以来，美国都在使用各种形式的PPP[1]，私人部门在提供公共基础设施方面比其他任何国家发挥的作用都更大。大部分的交通、水利、电力、教育及其他的公共服务最初都是由私人部门与联邦、州或地方政府共同建设的。尤其在上世纪八、九十年代，由于美国政府在不提高税收的前提下仍需向不断增长的人口提供公共基础设施产品和服务，利用私人部门资源可以加快公共产品和服务的供给速度以及带来创新、提升服务质量，PPP得以在美国快速发展。截至目前，公私伙伴关系已经延伸到了美国几乎所有的公共部门，从学校、医院、监狱，到输油管道、交通运输、垃圾处理、甚至在军事、航空航天等领域都有私人部门的影子，而且私人部门的作用也越来越突出。据有关统计，美国联邦政府中所签PPP合同约占预算支出的七分之一，其中三分之一用于国防部。

　　在推动PPP发展上与英国有较大不同的是，美国作为联邦制国家，各个州和地方政府都是具有比较大的自治权，因此各个州及地方政府会根据自己的要求实行不同模式和不同程度的PPP。另外，美国没有一个统一推动PPP的政府机构，但有一些非政府组织和其他机构积极地在为推动PPP而努力，例如全国公私伙伴关系理事会（National Council for Public Private Partnerships, NCPPP）和市长商业理事会（the Mayors Business Council）等。其中，NCPPP是一个以倡导公私伙伴关系为使命的非政府组织。

　　（二）主要原因

　　美国发展PPP模式的主要原因与其他国家考虑的因素基本一致，同时也具有一些自己的特点。根据美国州政府委员会（Council of State Governments, CSG）1998年开展的一项调研结果显示，过去五年（1993-1998年）里，PPP模式运用增长的主要原因包括：节约政府支出成本、缺乏政府领导能力的支持、政府专业工作人员和专业知识不足、提高灵活性、提高供给速度、增加创新、提高服务质量等。

　　（三）面临的问题

　　美国在发展PPP模式中也面临着很多阻力，主要阻力源于美国税收体制。根据法律规定，美国联邦政府和州政府有权发行债券，而发行债券是免税的，私人部门融资则需要缴税，这就使得私人部门投资的成本高于政府投资成本，采用PPP模式并没有降低公共服务供给成本。

　　二　　美国交通基础设施领域推动PPP的相关政策及发展情况

　　（一）相关政策

　　1. 联邦层面

　　私人部门在美国交通基础设施领域扮演着重要角色。从19世纪到20世纪上半叶，私人部门参与美国收费公路和桥梁建设一直是常见的形式。但自从1956年美国颁布了联邦资助公路法案和联邦公路税收法案，使得私人部门没有机会进入交通基础设施领域。这两个法案为州际公路的建设提供了筹资机制，州际公路发展的资金来源来自于由燃油税、轮胎税、车辆购置税等构成的联邦公路信托基金，同时明确规定除了部分桥梁和隧道外，联邦资助公路项目禁止收费。

　　从20世纪末开始，联邦公路信托基金收入远远无法跟上公路建设需求增长速度。为弥补财政赤字，1991年美国政府颁布了《多式联运陆路运输和公平法案》（International Surface Transportation Act, ISTEA）。ISTEA开启了非州际公路的收费，并允许州政府使用联邦资金与州政府资金或私人部门资金相结合用于非州际收费公路。

　　为了进一步促进私人部门参与交通基础设施，1995年美国颁布了《国家高速公路法》（National Highway Designation Act，NHDA）。根据该法，允许设立州基础设施银行（State Infrastructure Banks），这可以对联邦资金起到杠杆作用，尤其是利用私人部门融资的项目中。