第21届亚太经合组织财长会议通过了《APEC区域基础设施PPP实施路线图》，我国多省份在基础设施公共领域相继推出了规模庞大的PPP项目。PPP模式成功运营的关键因素是要确定合理的风险分担机制并加强风险管控，本文通过对国外的ppp项目的风险评价分析，风险分担机制，降低风险的手段，ppp的参谋指导作用，财政约束等方面，全面解析，对我国现阶段的ppp模型项目提出了相对应的策略。

　　2014年10月22日，北京举行的第21界亚太经合组织财长会议通过了《APEC区域基础设施PPP实施路线图》；10月24日，国务院常务会议上提出要积极推广政府与社会资本合作（PPP）模式。随着PPP的政策层面利好消息不断，我国多省份在基础设施公共领域相继推出了规模庞大的PPP项目。PPP模式成功运营的关键因素是要确定合理的风险分担机制并加强风险管控，国外这方面的实践经验对我国发展PPP有重要的启示意义。

　　一、国外PPP模式风险分担机制建设主要做法

　　（一）发挥政策法规在风险规避中的作用

　　目前，世界上专门就PPP立法的国家或地区就有18个，包括美国、英国、德国、法国、葡萄牙、希腊、澳大利亚、日本、韩国、巴西、阿根廷等。它们将基础设施建设规划、筹资、建设、经营、收费、服务、管理、监督的全过程纳入法律的制约和保障之下，从根本上保证了PPP模式进行基础设施建设的健康有序发展，有效应对可能发生的政策性风险。

　　（二）运用前沿的评价模型对PPP项目风险进行评价分析

　　国外对PPP项目风险分析比较前沿的方法是全过程风险分析。从项目立项开始就进行项目的风险分析，包括风险识别、风险评价和风险分担的全过程风险分析。比较成熟的风险分析方法有敏感性分析法、情景分析法和模拟法。如美国的PPP矩阵法（PPP Matrix）风险评价方法贯穿于整个PPP项目合同的起草阶段、招投标阶段、PPP合同协商阶段和融资阶段，用以确定和分配风险。日本政府在采用PPP项目之前，公共部门就必须建立PSC（Public Sector Comparator）模型对项目风险进行评价。南非同样把PSC模型作为计算风险的强制工具。

　　（三）明确参与方之间的项目风险分担机制

　　由于PPP项目的参与者掌握的资源不同，应对各种风险的能力明显不同。参与方对哪种风险控制力最强，就应发挥其优势控制哪种风险。比如说互联互通涉及多个国家间的合作，其政治、政策、法律等风险，私营机构承担不了或不愿承担，而政府最有能力承担，就应由相关国家政府承担。建设风险产生于项目建设过程中，承包商最有能力控制，就应由承包商承担。经营管理风险应分配给运营企业。在PPP项目中，香港迪斯尼主题公园项目是合理分担风险的案例。在该PPP项目中，港府负责工程征地和前期的基础设施建设，华特迪斯尼承担公园的建造和运营。

　　（四）通过PPP项目国际化、签订承诺或保证书等措施降低风险

　　一是对于政治风险较大的PPP项目，民间资本通过争取与国际投资者和贷款者组成投资财团共同投资PPP项目，从而很好地避免政治管制风险。如巴基斯坦的Hubco火电厂的项目融资，由于有世界银行和出口信贷机构参与，经历了5年中政府和首脑的7次更迭，项目进展仍未受影响。二是为有效应对风险，私人投资者可以与政府谈判，寻求政府或有关部门包括中央银行、税收部门等做出书面保证或承诺，在风险事件发生时获得适当补偿或承诺。如在建设欧洲最大的建筑工程英法海底隧道项目时，英法两国政府向项目公司承诺在33年内不再修建第二条横跨英吉利海峡的任何连接设施（包括水下和水上），以确保项目公司的垄断经营和收益。菲律宾的Pagbilao项目中，国家电力公司同意承担菲律宾出现的主要政治风险，并通过双方同意的“项目全面收购”合同来承担这种责任。而印度的电力开发项目中，当发生政治性事故时，国家电力公司有责任继续支付电费，最长可达270日。

　　（五）充分发挥PPP专业机构的参谋指导作用

　　PPP模式结构复杂，过程繁琐，需要专业机构的支持。在英国、德国、日本、爱尔兰、意大利、澳大利亚、加拿大等国家都建有PPP模式专业机构。英国是第一个成立PPP专业机构的国家，2000年6月成立了伙伴关系公司（Partner-ships UK），在PUK中私营机构持有51%的股份，而政府持有49%的股份。PUK以向政府提供训练有素的PPP模式专家为主要目标。政府通过建立伙伴关系公司，获得了一批具有PPP经验的专家，它们来自公司相关部门，在他们的指导和参与下，PPP项目得以成功推广并有效降低风险。

　　（六）明确财政约束

　　秘鲁政府规定，PPP项目总财政承诺的现值不得超过GDP的7%，同时部分国家和地方政府还将财政承诺也纳入预算管理，如巴西政府要求PPP项目补贴要作为偿债资金纳入预算。新西兰、澳大利亚和智利等国政府都会定期统计包括PPP项目在内的或有负债，并公布数据。

　　二、我国基础设施建设PPP模式风险防范存在的不足

　　（一）对PPP项目的风险评价分析能力欠缺

　　国内对于PPP项目公共部门的风险分析还处于起步阶段，公共部门还处于只是将一些国外成功的经验运用到待建的PPP项目中的阶段，对于每个PPP项目的特点考虑较少，针对性较差，所以公共部门对于PPP项目的风险分析效果也不是很好，不能真正发挥风险分析的作用，公共部门更不能起到对私人部门的投标价格进行科学比较的作用。

　　（二）各参与方对PPP模式及其风险的认识不足

　　目前，我国很多地方政府的公共部门运用PPP模式的主要动机是综合采用私人部门的资金、技术及管理上的优势来解决政府部门的问题，如财政预算缺乏、基础设施不足等问题，并通过私人部门的介入来使项目的效益提高，从而推动社会的其他经济效益，而私营投资者参与PPP项目的目的在于获得合理的投资回报。在实践中，公共部门往往错误地认为采用PPP模式就是把项目中存在的所有风险都转移给私人部门，私人部门试图通过承担更多风险的方式，企图获得高额的回报。

　　（三）风险分担机制不够健全

　　PPP项目投资工期长、金额大，不确定因素多，需要面对很大的风险，公私双方优势应充分发挥出来，合理分担风险，将整个项目风险降到最小。从国内PPP项目的实施情况看，大多数PPP项目的风险分担机制不够成熟，普遍存在经济收益确定性不高，对资本金比例要求较高，无法实现较高杠杆率等问题，迫切需要建立公平、有效的风险分担机制。

　　三、国际经验的启示

　　（一）针对PPP模式出台专门的法律法规

　　我国目前规范PPP项目运营的法律效力较低，迫切需要通过立法，对PPP模式的法律性质进行界定、制定详细的PPP项目运作规范，使其与现行法律体系很好地衔接，保证PPP项目实践中有章可循，投资者的合法权益得到法律保障，又能使公众利益不受侵犯。通过法律的权威性，使投资人的政策法规风险降到最低程度。

　　（二）成立专门的PPP模式研究分析机构

　　建议设立专门的技术咨询机构，负责PPP项目的研究分析及咨询工作，针对每个PPP项目的特点，从项目立项开始就进行项目的风险分析，包括风险识别、风险评价和风险分担的全过程风险分析，满足各行业对PPP模式的应用需求。

　　（三）建立公平、有效的风险分担机制

　　PPP项目投资工期长、金额大，不确定因素多，需要面对很大的风险，公私双方优势应充分发挥出来，合理分担风险，将整个项目风险降到最小。政府部门主要承担政治风险、法律变更风险、国有化风险等，投资人承担建设、经营等风险，超出投资人控制范围的风险应由政府成立专门机构来承担。同时，金融机构要积极参与项目的决策和为政府、企业提供必要的咨询服务，放宽对PPP项目融资的条件限制，制定适合于PPP项目的项目评价标准等。

　　（四）加强政府部门对PPP项目的监管

　　在PPP项目中，政府需要有足够的监管，要通过监管确保竞标中的有效竞争，提供项目公司忠于特许权协议的激励，同时能够在特许经营期间惩罚投资者的机会主义行为。政府监管必须能够保证企业生产或运营的可持续性，让接受监管的企业获得足够收益，覆盖运营成本，保证企业按时回收固定成本。