东南大学PPP国际研究中心常务副主任 副教授/博士生导师  袁竞峰

　　一、物有所值内涵与公共管理的变革

　　物有所值理念兴起于上世纪90年代的英国，与新公共管理运动密不可分。新公共管理（New Public Management），又称管理主义，是以市场为基础的公共行政管理观，用以塑造企业型政府，是后官僚制的典范。它以公共选择理论和制度经济学的有关理论为基础，旨在用经济学的方法研究和重新构建公共行政的理论与实践模式。

　　概括起来，新公共管理的基本内容包括：注重管理的结果和管理者的个人责任；组织、人事、任期和条件更有灵活性；根据“有效验的三E”，即经济（Economic）、效率（Efficiency）和效能（Effectiveness）三个绩效指标对工作的完成情况进行测量；增强政府工作人员的政治响应性；将掌舵和划桨的职能分开，政府介入并不一定总是指政府通过官僚制手段行事；根本性的变化，是通过民营化、市场检验和签订合同等方式来尽量减少政府职能。这与物有所值的内涵一致，英国审计署（NAO）将物有所值定义为最优化利用资源以达到预期结果，而并非只是实现最低价格，同样强调3E原则：节约（Economy，spending less），效率（Efficiency，spending well），效果（Effectiveness，spending wisely）。

　　但新公共管理作为新的政府管理理念与模式，一些核心理念受到了挑战：

　　第一，新公共管理强调应用市场模型，造成市场作用抑制了协商的发展，事实上合作比竞争能达到更佳的均衡点。竞争会带来改进，这在纯粹的企业竞争中无可置疑。但是在PPP交易中，通过竞争解决冲突总是显得不那么令人满意和缺乏稳定性，在竞争中的参与者只是追逐自我利益，他们看到的始终是各自的利益，而不是发现共同的公共利益。

　　第二，新公共管理坚持以“顾客导向”、“顾客满意”为宗旨。但是“顾客导向”产生了一个资源分配上的重大问题，即政府会对不同的顾客（公民）区别对待。事实上，公民在民主社会中的角色是非常复杂的，他们既是公共服务的接受者，又是政府的纳税人。“顾客导向”造成了公共服务外部性和包容性降低。

　　第三，新公共管理提倡企业家精神，强调采用引入企业决策机制提升公共管理效率。但是，在复杂多元的现代社会里，公共决策必须经过一个各相关利益群体互动博弈的过程，这一过程当然没有市场机制更有效率，但它却能最大限度地保证公共利益。而且，市场机制的基本动力是对个人利益的追求，企业家精神的植入意味着个别政府机构可以在个人或机构利益的驱动下采取行动，这必然把政府引向对短期目标的关注，并放弃了对长远战略目标的追求。

　　尽管新公共管理倡导的私有化、公共服务市场化、把公民当作顾客等理念的确在很大程度上改善了政府服务质量和效率。但这不是一剂万能良药，新公共管理有着不可避免的内在矛盾，同步把市场与企业价值内化为政府的任务目标却大大危及了公共服务的民主宪政，包括公平、正义等价值。

　　另一方面，以罗伯特·B·登哈特为代表的新公共服务（New Public Service）渐成体系。新公共服务在对新公共管理批判的基础上，更强调对公共利益的维护和公民权利的尊重，以纠正新公共管理的偏颇，一定程度上实现了对新公共管理的超越。新公共服务摒弃了新公共管理理论特别是企业家政府理论固有缺陷的基础上，提出和建立的一种更加关注民主价值和公共利益，以公民为中心的公共行政管理模式。

　　PPP模式自从诞生之日开始就被视为公共项目管理的创新模式。新公共管理重新认识了效率和责任问题，目的是引入市场机制，追求一种公私合作、政府与社会力量互动的治理模式，而这一政府治理过程是依托有效的政策工具而推进并获得成功的。PPP 对于重塑政府起着重要作用，其根本目的是实现“物有所值”（Value for Money，也译作衡工量值）。

　　民营化大师E.S.萨瓦斯认为，PPP可以界定为政府和私人部门之间的多样化的安排，其结果是部分或传统上由政府承担的公共活动由私人部门来承担。PPP模式展现了一种崭新的公共产品供给体系。PPP模式下的公共物品的提供与生产呈现分离态势，它考虑的是公共物品提供的多种途径和公正、效率的价值体系。政府利用私人部门的运营效率和竞争压力，提高公共产品供给的技术效率，同时政府利用合同规范私人部门的公共福利目标，实现公共利益的最大化。私人部门则可以从合同管理中减少由于监管机构的自由裁量权带来的损失，在稳定的环境中实现私人利益的最大化。在政府和私人部门这种长期的合作博弈中，形成了稳定的纳什均衡。因而，PPP模式是“新公共管理主义”的最新形式，并且PPP模式反过来促进了“新公共管理主义”。Akintoye等人在著作《PPP：管理风险和机会》中指出PPP模式采取联合的方式使得公共部门和私营机构为促进项目产出将会贡献各自的特殊才能，最终实现的，将可能是任何一方单独行动都不会实现的。

　　PPP模式中的伙伴关系强调合作型机构的建立，追求高质量的服务，追求公众利益的均衡，有着明确的价值观。这些特点促使PPP模式已经超越了原先作为新公共管理有力工具的作用，在公共产品和服务的供给中通过公私合营的联盟满足公共政府、私营机构和社会公众等多方的不同需求。可以说，新公共管理为PPP模式的出现提供了良好的契机，而PPP模式在这场政府行政改革的浪潮中得到了充足的发展，进而利用自身良好的表现和适应能力，推动新公共管理迈向新公共服务。

　　随着公共管理的变革，VFM的内涵从3E发生转变，VFM已被大大拓展，包括了合理的风险分担、全生命周期的费用、创新（融资、组织结构、服务和技术）、资金利用、投入产出、绩效评估、有效的激励以及公共部门对私营机构的管理经验的获取，范围非常广泛。VFM更为广泛的定义，包含有服务提供的质量与效力、利益相关者的保障、过程绩效的考核、学习型文化和公共部门培训计划的建立、公私双方的规制安排（包含绩效、审计和透明度，而不仅仅是风险转移）、价值管理与价值工程、公开而可论证的审计工作。如图1所示，VFM的内涵和外延正是建立在新公共管理和新公共服务的平台上，有继承、有发展。

　　二、各国家和地区对物有所值的界定

　　VFM最初的含义源于Value与Money的结合，Value在牛津字典中的解释是“与商品数量等价的交易媒介”，因而VFM最初的含义是获得货物与服务的总价。PPP项目的物有所值，国际上并没有统一的定义，各个国家和地区对VFM都有各自的定义：

　　表1 各国家和地区对于物有所值的定义

　　上述定义虽各有不同，但总的而言，PPP项目的物有所值就是对于项目的成本、质量、风险等因素综合考虑后达到的最优化组合。

　　三、各国与物有所值相关的政策

　　（一）世界银行

　　世界银行PPP基础设施咨询基金（Public Private Infrastructure Advisory Faculty）在《PPP参考指南-第二版（Public-PrivatePartnership Reference Guide）》中提到政府采用PPP模式建设必要的基础设施的主要目的就是为了达到物有所值，分为定性和定量评价两部分，提及了PSC的计算和经济成本效益分析，并列举了许多VFM相关文件和指南。《Value for Money Analysis-Practices and Challenges》中分析了VFM在PPP项目决策中的应用，考虑了VFM的相关性和局限性。并对定量分析中的关键方法论问题进行了分析，包括：费用和税收假设、分析范围、风险分析方法和假设、折现率。

　　（二）英国

　　英国作为最早开展PFI项目以及物有所值评价的国家，各个部门都颁布了许多与VFM相关的政策文件。

　　英国财政部（HM Treasury）在《物有所值评价指南（Value for Money Assessment Guidance）》中将物有所值分为三个阶段：项目群（Programme）、项目（Project）和采购（Procurement），评价具体内容又分为定性评价和定量评价两部分。项目群和项目阶段的定性评价均可从可行性（Viability）、可实现性（Achievability）和有益性（Desirability）三个方面进行，采购阶段的定性评价主要从市场失灵（MarketFailure）、采购流程有效性（Efficient Procurement Process）和风险转移（Risk Transfer）三方面进行，并均有详细问题清单；定量评价则层层递进，项目群阶段仅开展简单的定量估算，项目阶段应重新进行量化和假设。

　　英国其他部门也都相应提出各自政策文件，包括英国审计署的《Value for money Handbook》和《Review of the VFMassessment process for PFI》英国国际发展署（Department forInternational Development）的《DFID’s Approach to Valuefor Money（VFM）》和《Guidance onMeasuring and Maximising Value for Money in Social Transfer Programmes – secondedition》、英国交通部（Department for Transport）的《Value for Money Assessment: Advice Note for Local Transport DecisionMakers》等。

　　（三）澳大利亚

　　澳大利亚基础设施中心在《国家PPP政策框架（National Public Private Partnership Policy Framework）》中认为VFM评价包括定性和定量两部分：定量是PSC（其中包括风险的调整）与PPP模式下产出和费用的比较；定性则考虑相关因素（例如服务方面的设计影响）。并提出了满足物有所值的相关条件：足够的规模和长期性、风险转移的机会、全生命周期成本、创新、竞争性等。《国家PPP指南（National Public Private PartnershipGuidelines）》中也认为完整的VFM评价包括定性分析和定量评估两部分：定性评价因素包括：服务支付和操作要求、交流和项目管理、设计范围等；定量评价部分着重对PSC进行了详细介绍，包括初始PSC、竞争性中立值（Competitive Neutrality）、风险量化和计算等内容。

　　（四）加拿大

　　加拿大P3中心发布的文件则多是关于物有所值的案例分析报告。萨德伯里市的污泥处理项目（the Greater Sudbury’s Biosolids Project）案例分析报告中将VFM分析定义为：公共部门项目发起人评价项目采用P3模式是否对公众有价值的一种常用工具，其中VFM分析部分包括风险分担、采购模型定义及VFM数据分析，将PSC与DBFOM模式下的费用进行对比，得VFM=11.1 million，占总费用6.9%。伊魁特国际机场项目（Iqaluit International Airport Improvement Project）案例分析通过定性和定量分析进行了VFM评估，定性方面从竞争和创新、安排的确定性、费用的确定性、集合性及全寿命周期维护五个方面评价；定量方面则列出现金流量图，将DBB模式和DBFOM模式的费用进行了对比，得VFM=99.8 million，占总费用的19.2%。里贾纳市的污水处理项目（Wastewater Treatment Plant Expansion & Upgrade Project）案例分析中将传统的DBB模式与DBFOM模式进行对比，分为初步VFM评估和最终VFM评估两部分，初步评估在采购和合同签订之前，作为交付模型评估的一部分，VFM为15.5%；最终VFM评估是初步评估的升级，采用净现值评价，考虑风险分担等内容，最终VFM=138.1 million，占29.3%。

　　四、小结

　　物有所值作为公共管理的一种工具在海外各国得到了充分的重视，有专门的机构来发布政策文件，并在PPP项目中不断强调。尽管，在推行之初成效并不明显，但随着操作规范性提升，物有所值带来的效应会大大增强，也会进一步改进政府行政管理效率，提升公共产品与服务的水平。

　　来源：财政部PPP中心