国家发展改革委经济体制综合改革司培训团
　　
　　2007年9月10-30日，由国家发展改革委经济体制综合改革司组织的公共服务供给与监管培训团，先后在德国北威州、汉堡和柏林培训学习，系统了解了德国各级政府职能分工、公共服务均等化制度设计、公共服务提供和监管方式改革等方面的情况。通过培训，培训团成员对于如何借鉴德国有关做法和经验，进一步改进我国公共服务供给和监管，推进我国公共服务均等化进程有了深入的思考。现将有关情况报告如下：
　　
　　一、德国政府层级和各级政府公共服务职能划分
　　
　　德国有8200多万人口，土地总面积为35.7万平方公里，由16个联邦州组成。德国的国家制度是由德国联邦基本法所确立的，实行立法、行政、司法三权分立和联邦与州分权、地方自治的体制。就国家行政管理层级而言，地方政府不是联邦体系中一个独立的层级，而只是州政府的组成部分。
　　
　　公共服务的提供，主要是由不同层级政府的职责决定的。联邦政府主要管理国防、外交、海关、铁路、航空、高速公路、邮政、联邦财政等等涉及到主权和全国性的事务。州政府主要负责中小学教育、绝大部分的高等教育、国内安全（其中包括警察事务）、短途公共交通、地方道路建设、水电及煤气供应、废水处理和城市建设规划等事务。总体而言，联邦政府负责制定政策、法律和规章，但大部分是由州政府负责执行。县、小城市（社区）政府负责承担大量的联邦政府和州政府委托处理的社会公共事务以及地方社会公共事务。因此，地方政府具有地方自治单位和下级行政机关的双重属性。
　　
　　德国州以下的地方政府具有多样化的形态，而且仍处于变革之中。县和小城市（社区）是德国传统的政府层级，直到20世纪60年代之前其疆界都没有大的变动。但从60年代末70年代初以后，伴随着城市化进程的加速，西德地区兴起了地方政府区划改革的浪潮。改革的中心内容就是合并县和小城市。90年代初东西德统一以后，原东德地区也进行了合并县和小城市的改革。改革的结果是县和小城市的数目大幅减少。目前，德国地方政府大致有以下四种类型：
　　
　　--小城市。作为基层政府（社区政府），直接承担面向社区公民的公共事务职能。
　　
　　--县。作为地方政府（区域政府），承担着在县域范围内跨市及超出小城市范围的公共事务职能。
　　
　　--“城市县”.这是一种小城市与县两个层级政府“联合”为一体的政府形态，同时承担小城市和县政府的职能。
　　
　　--“联合行政体”.地方政府区划改革后，一些相邻的小城市组成的联合行政体，执行由小城市发展中需要的地方政府的部分职能。如：北威州迪伦市，联合周围几个小城市，在1972年组成了一个联合行政体，主要负责由各市共同让渡的三方面的事务：卫生监督、汽车登记和市民办证服务。
　　
　　在德国大多数地方，地方税收由小城市政府征收，然后小城市政府会上交一定比例的收入给县政府或联合行政体。小城市和县的选举在同一天进行，一个县县域中较大的小城市的市长有可能还兼任县政府的副县长。一般而言，小城市政府承担的公共服务职责较县政府多，县政府所承担的职责主要是几个相邻小城市所共同让渡的职责。可以说，德国地方自治的重心在小城市一级而非县一级。
　　
　　德国联邦基本法只规定了地方自治的原则，有关地方政府职能的具体规定由各州宪法和有关法律作出。由于各州立法不同，各小城市实际享有的自治权力和行使的公共服务职能也有所不同。如北威州迪伦市，其承担的公共服务职能主要包括：失业人员救济、吸毒等不良嗜好青年救助、中小学日常管理、部分幼儿园、音乐学校、大众夜校、市民活动中心、体育中心、养老院、博物馆、图书馆、剧院、档案室、消防队、保洁队、墓地管理等。另外，市政府所运营的公司还提供供水、供电、污水处理等服务。
　　
　　和欧洲大陆其他国家一样，在德国，教育和警察传统上是由国家（州）来负责的。因此，德国中小学校和大学几乎完全由州政府设立，警察事务也由州政府主管。地方政府关于小学和中学教育的责任仅限于办学的技术层面（比如校舍的建设和维修、工勤人员的雇用等），而实质性事务（教师的任命、报酬，课程安排等）则都由州政府来管理。
　　
　　此外，一些面积比较大的州，其区域还划分为数个行政区。面积最大的巴伐利亚州共分为7个行政区，北威州分为5个行政区，下萨克森州和巴登-符滕堡州各分为4个行政区，黑森州、莱法州、萨克森州和萨克森-安哈特州各分为3个行政区。由州政府派出的行政区长官，主要担负监督检查地方政府工作的职责。
　　
　　在德国，县和小城市政府在地方事务领域行使职权时，必须遵守欧盟法律、联邦法律和州法律，接受州政府的监督。否则，州政府就会到法院控告地方政府。对于州政府委托或转移的事务，地方政府不得拒绝，但地方政府如认为州政府侵犯了其权力，也可以依法到宪法法院控告。
　　
　　二、德国财政平衡和公共服务均等化的制度设计
　　
　　德国是一个联邦制国家，政治上分权自立，经济上实行社会市场经济。联邦、州与地方各级政府有明确的公共服务责任，并依此划分了各级政府的财权，税收协调是财政纵向平衡的主要形式。
　　
　　在德国，共享税在全部税收中所占比例最大，其分成比例由法律加以规定：公司所得税和资本收益税各50%分别归联邦和州；工资税和个人所得税中，联邦和州各占42.5%,地方政府得15%.如果在联邦和州之间的财政收支出现不平衡或者其它失误时，经联邦参议院批准可以进行适当调整。在税收结构中，流转税仅次于所得税，具体分成比例由联邦和州定期（实际操作中每两年一次）协商确定。其中，增值税的分配采用按人口进行分配的方法，一定程度上起到了均等化的作用。在出现财政不平衡时，联邦政府可以在不调整税收分成比例的情况下，通过预先补助、返还性转移支付、对贫困州投资等方式促进各地财政状况的相对均等化。
　　
　　与不突出的纵向不平衡相比，16个州政府之间存在着比较严重的财政横向不平衡。在两德统一前，前联邦德国就是欧洲地区差距较为突出的国家之一， 1970年西部仅占其总面积7%的24个主要城市聚集区集中了全国46%的人口和50%的就业人数。两德统一后，东西德的经济差距更为突出。
　　
　　为弥补横向缺口，实现在整个联邦范围内保证为公民提供基本相同的公共服务能力，德国从20世纪50年代开始建立转移支付制度，并不断修订完善，逐渐形成了较为完善的转移支付模式，通过这种规范的转移支付制度，有效地处理了两德统一带来的东西部地区间经济差异以及相关的政治问题。
　　
　　德国规范彻底的转移支付制度有效运转的基础是其宪法和“社会市场经济”体制。1949年制定的德意志联邦基本法强调整个国家生存条件的一致，规定了“实行均衡发展作为德国区域发展战略”的重要原则。1991年《改善地区经济结构共同任务法》进行了修改，将东德地区包括进来，并在两德统一后的几年内，将整个东部地区作为受援地区。
　　
　　德国政府间的财政转移支付坚持横向平衡与纵向平衡相结合的原则，通过一般均衡拨款与补充拨款、专项拨款、共同任务拨款等多种形式构成了一个完善彻底的转移支付体系。在各州经济发展水平有较大差异的条件下，为了确保实现整个联邦范围内公共服务均等化的目标，德国的转移支付分为以下几个阶段进行：
　　
　　第一次转移支付是联邦政府与州对增值税分享（如财政均衡法规定1995-1997年联邦与州的增值税共享比例为50.5%、49.5%），它是税收体系中惟一能够调整联邦与州之间及州与地方之间收入关系的税种，在具体分配形式上带有明显的“均富济贫”性质。第一次转移支付的目标是使那些贫困州的财政能力达到全国平均水平的92%.
　　
　　第二次转移支付是州与州之间进行的横向平衡。即有平衡义务的州（富裕州）将一部分税收收入“捐给”有平衡资格的州（贫困州），使后者的财政能力至少要达到平均财政能力的95%.这种横向平衡是德国特有的一种转移支付方式。某州是有平衡义务还是有平衡资格是通过税收能力和标准税收需求的对比来确定的：
　　
　　（1）税收能力=州本级税收收入+州内地方的税收×50%
　　
　　在计算税收能力时考虑到某些州的特殊负担，如边境州（下萨克森州等）边境建设费用、港口城市（汉堡和不来梅两个州级市）的港口维护费等，可在税收能力统计时分别作部分扣除。
　　
　　（2）标准税收需求=州本级的标准税收需求+州内地方的标准税收需求
　　
　　地方标准税收需求=各地的居民人数×全国人均税收收入
　　
　　州本级的标准税收需求=全国人均税收收入×各州标准居民人数
　　
　　财政均衡法规定财政能力不超过均衡标准的1%范围内，（边际）转移率为15%;在财政能力超过均衡标准1%-10%这一区域里，（边际）转移率为66%;在财政能力超过均衡标准10%以上时，（边际）转移率为80%.
　　
　　这种横向平衡的具体操作过程为：先测定各州居民6月30日人数；然后由联邦和州财政部门分别测算出“全国居民平均税收额”和“本州居民平均税收额”,如果后者占前者比例为95%~102%的州，则不需要进行转移支付。而贫困州（该比例<95%）则能够得到来自富裕州（该比例>102%）的转移支付；最后实行横向平衡的资金划拨。划拨的具体数额和原则是，穷州至多补贴到占全国人均税收额的95%;而富州在横向财政转移后的财力不高于全国人均税收额104.4%,两者相差不超过10个百分点。
　　
　　第三次转移支付即联邦补充拨款，基本上属于一种无条件拨款，它不规定资金的具体用途，是对增值税共享和州际横向平衡的补充。联邦补充拨款不采用公式化的办法，而是根据一些特殊的需求来确定补助额，如对于政治性负担高于平均水平的州、财政困难的州（指财政能力不足全国平均水平的90%）和一些存在特殊困难的州等。
　　
　　另外，联邦基本法还规定，以下三大任务由联邦和州共同拨款：高等学校包括医学院附属医院的扩建和改建、地区经济结构的改善、农业结构和海岸保护的改善。这是一种有条件的联邦对州的财政转移支付，拨款时须规定专门的用途，每年进行讨论，并在预算中进行安排。
　　
　　此外，对于欠发达地区，联邦政府除进行规范的转移支付外，还采取一些优惠政策，积极鼓励其自身的发展。其主要措施包括：
　　
　　（1）对受援地区基础设施建设进行投资补贴；
　　
　　（2）支持受援地区中小企业人力资本项目，支持地区间的经济合作；
　　
　　（3）对在受援地区企业投资进行补贴。
　　
　　其政策目标是增强落后地区的发展潜力，为全国经济增长作出贡献，并避免经济波动。德国扶持“问题地区”的发展较为着名的是“鲁尔工业区的改造”.
　　
　　两德统一后，政府把东德的所有地区纳入了公共服务能力均等化的范畴。1990年对东德的扶持除了横向财政转移支付外，还采取了一系列的包括优惠的资本折旧率、优惠贷款、贷款担保和税收优惠等优惠政策，其主要目的是对东部地区的发展提供资金支持。通过转移支付和一系列的资金支持，两德在统一后短短5年内，东西部地区经济发展差距缩小了1/3左右。
　　
　　为了进一步拉平东西德地区的不同生活水平，德国专门制定了《团结附加税法》，从1995年1月1日起实施。该法律规定，在整个德国地区，以个人所得税和企业所得税为税基，征收5.5%的团结附加税。此项收入全部上缴联邦政府，用于促进东部地区重建和发展。据统计，从1995年到2004年，联邦政府给予东部地区特殊附加补助，总额达140亿德国马克；在此期间，联邦政府每年向东部地区投资66亿德国马克，用于改善东部的基础设施及经济结构。而最新的估算结果表明，今后几年联邦团结附加税税收收入将持续上升，从2007年的121亿欧元增加到2008年的125.5亿欧元，2009年的132亿欧元，2010年的137.5亿欧元和2011年的142亿欧元。
　　
　　通过以公共服务为重点的财政转移支付，德国基本上实现了公共服务的均等化。目前，尽管东部地区的经济发展水平与西部各州仍有相当大的差距，但人均享受的公共服务基本相同。公共服务均等化，对于保持社会和谐稳定，具有十分重大的意义。上世纪90年代两德统一之际，由于联邦政府承认前西德居民在前东德拥有的财产所有权，引发了财产权利的重新配置和分配，但并没有引起大的社会矛盾和社会冲突，原因就在于均等化的公共服务政策发挥了作用。在某种意义上，前东德居民失去了一定的存量资产，但同时获得了相对完善的社会保障，享受了相对统一、均等的公共服务。正是这种补偿性的措施，缓解了可能存在的社会压力。
　　
　　三、近年来德国公共服务提供和监管方式改革
　　
　　公共服务供给责任明确和财力均等化，是德国“社会市场经济”的显着特色，曾为战后德国经济起飞和保持社会稳定发挥了巨大作用。但从20世纪70年代开始，欧洲国家陷入战后严重的经济危机，德国在很长一段时间里陷入“滞胀”,“福利国家”的负面效应日益突出。而东西德统一后，原东德地区基础设施与城市建设等需要大量财政资金投入，进一步加剧了原西德各州和中央的财政负担，也波及到地方政府。目前，德国各级政府普遍存在大量财政赤字。
　　
　　为了缓解财政入不敷出、公共服务负担沉重的状况，德国各级政府采取了以下三方面的对策：
　　
　　一是压缩公共服务支出规模。由于社会保障支出是联邦、州和地方政府的最大单项支出，控制社会保障支出规模就成为压缩公共服务支出的重点。近年来，德国采取了提高退休年龄、降低支付水平、严格资格条件、压缩医疗开支等一系列措施，控制社会保障费用的规模。各级政府也积极压缩其他的公共服务支出。比如，以前德国的大学都是不收学费的，许多大学生边学习边工作，学习年限往往拖得很长，占用太多教育资源。现在一些州的大学已经开始收取每年500欧元的学费，意在督促大学生尽早完成学业。再比如，在我们访问的北威州迪伦市，以前小学生上学的校车是完全免费的，现在也需要学生家长负担一定比例的费用。
　　
　　二是推进公共服务提供方式的社会化和市场化。这主要是指改变过去公共服务统统由国家包揽的办法，将一些项目交由社会团体或私营部门等非政府机构管理；如果仍由政府及其下属机构提供服务，则在提供服务过程中尽可能引入市场因素，以此来提高管理效率，降低服务成本。
　　
　　目前，德国州和地方政府的公共服务机构有以下四种模式：
　　
　　（1）政府主导、非市场化运作的机构。类似于我国的事业单位，没有脱离行政部门，不是独立法人；
　　
　　（2）政府主导、市场化运作的机构。类似于我国的企业化运作的事业单位，不是独立法人；
　　
　　（3）地方自由企业。政府全资的企业，不是独立法人；
　　
　　（4）公司。股份、两合等形式的公司制企业，独立法人。政府可能仍拥有一定比例的股份。
　　
　　近年来，公共服务机构公司化、市场化，也就是“去行政化”的趋势越来越明显。即在上述四种模式中，（1）的比重在减少，而（2）、（3）、（4）的比重在增加。比如，有研究表明，1998年，全德国仅有1%的政府公共服务任务采取模式（2），现在这一比例已经超过10%.
　　
　　在公共服务机构走向公司化之后，政府往往还会迈出第二步，即引入“真正的”市场竞争，如允许私人企业参与投标或采取公私合作的PPP模式提供服务。PPP模式（Public Private Partnership）是指为了完成某些公共设施、公共交通工具及相关服务项目的建设，公共机构与民营机构签署合同明确双方的权利和义务，达成伙伴关系，以确保这些项目的顺利完成。通过在项目的建设期和运营期广泛采取民营化方式，向公用事业领域引入民间资本。采取招标方式选择投资商、建设商和运营商，降低项目建设和运营等环节的成本。德国在公共服务行业采取PPP模式已有很成熟的经验。采取PPP模式的项目，资金主要来源是政府推动资金、国家预算资金、地方政府贷款、地方政府担保贷款、股权抵押贷款、企业贷款和投资者自有资金等。PPP合作方式可采取BOT、租赁、特许经营模式、基金模式、经营模式、合作模式等多种操作方式。
　　
　　对于未进行公司化改革的公共服务领域，政府也在逐步引入内部市场。即将承包人与供应者分开，在内部的服务单位（例如建筑物的清洁或维护、信息技术服务、法律咨询、人事行政等等）与部门的处室之间达成服务水平协议。但是，具体的部门往往不能在不同的（内部的或者外部的）供应商之间进行选择。在大多数情况下，内部购买合同中的责任削弱问题仍然不能得到很好的解决。
　　
　　三是加强和改进对公共服务的监管。德国完善的公共服务体制，不仅体现在完善的公共服务供给方面，也表现在完善的公共服务监督机制方面。这包括内部控制机制、议会监督机制以及选举机制。近年来，德国加强和改进公共服务监管的一个主要趋向是引入被称为“标杆管理”的绩效评估方式。德国各城市为提高公共服务质量专门成立了一个联合会（KGST），由其负责实施“公共交互指标网络”.每一个网络都关注于一定的政策领域（例如儿童抚养、博物馆、街道清洁等）。许多城市（或其所属部门）在众多的指标网络中互相合作。它们经常交换绩效数据，比较自己的表现，并力图从其他市政当局或者部门那里吸收好的经验。此外，政府还采取措施，强化市民对政府公共服务的监督。据介绍，近年来，在德国许多城市，市民在接受政府的公共服务后，通常会要求就以下内容为政府的服务打分：
　　
　　（1）工作质量如何；
　　
　　（2）是否负责；
　　
　　（3）决定时间的长短；
　　
　　（4）决定是否简洁易懂；
　　
　　（5）政府服务机构是否就近方便；
　　
　　（6）政府服务机构是否醒目易找到；
　　
　　（7）现场等待时间长短；
　　
　　（8）开门时间；
　　
　　（9）办公地址信息是否齐全；
　　
　　（10）服务咨询的质量如何；
　　
　　（11）工作人员礼貌和友善的程度如何。
　　
　　四、几点启示
　　
　　通过培训学习，借鉴德国有关经验，我们对加强和改进公共服务提供和监管、推进基本公共服务均等化进程，有以下几点思考：
　　
　　第一，明确划分各级政府的事权，是实现基本公共服务均等化的基础。德国联邦基本法明确划分了各级政府事权，公共服务提供责任主体明确，事权财权匹配。我国也应尽快清晰界定各级政府的公共服务事权。围绕推进基本公共服务均等化的要求，合理划分中央政府与各级地方政府的事权和财权，建立和完善公共财政体制。
　　
　　第二，确保财政横向平衡和纵向平衡，是实现基本公共服务均等化的关键。德国各地经济发展水平也存在较大差异，但公共服务水平却大体均等，主要是靠严格的财政横向平衡和纵向平衡制度进行调控。我国各地和各级政府的财政收支差异也较大，财政的纵向和横向不平衡状况较为突出，社会保障体制也有待完善。实现基本公共服务均等化，必须改革和创新体制机制。要加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付的规模和比例，规范和加大公共服务投入。
　　
　　第三，推进行政区划和行政体制改革，是加强和改进基本公共服务的有效途径。伴随着城市化的进程，德国进行了大规模的县和城市政府合并和重组，达到了压缩公共服务开支、提高公共服务效率的目的。当前，我国也正在深化政府行政管理体制改革和推进农村综合改革，德国根据经济社会发展需要不断变革政府层级划分和地方政府设置模式的有益经验值得借鉴。我国也应根据改革发展的需要及时调整政府层级和地方政府设置模式，以此加快推进城市化进程。将有条件的乡镇转变为小城市，使其成为直接面对市民、为市民及时、有效、便捷地提供大部分公共服务的基层政府（社区政府）。
　　
　　第四，引入市场机制，转变公共服务提供方式，是加强和改进基本公共服务的重要方式。引入社会机构和市场因素来改进公共服务提供，是德国近年来的一个成功尝试。它启示我们：在公共服务提供中，应注意区分“政府负责”、“政府提供”与“政府生产”之间的区别。“政府负责”要求政府必须对公共服务的供给承担起最终的责任，但这并不意味着政府必须直接负责提供或生产公共产品。政府完全可以构建多元化的参与机制，吸引代理机构甚至企业参与公共产品的生产。当然，社会化、市场化并不能解决所有的问题，在基本公共服务提供方面，政府始终应该发挥主导作用。
　　
　　第五，公共服务的财政成本，是一个加强和改进基本公共服务时应该高度重视、提前筹划的问题。德国实行全面和完善的社会福利，在经济成长率下降、老龄化程度提高的情况下，陷入入不敷出的境地。而东西德统一后，为了尽快提升原东德地区的公共服务水平，德国付出了巨额财政支出，大大加重了各级政府的财政负担。从我国的情况看，我国近年来出台惠及民生的改革措施时，对于财政成本的筹措和分担问题规定不够清晰和具体，特别是对地方政府的财政困难缺乏足够的考虑。今后在推出新的公共服务举措时，财政成本的筹措和分担问题应引起特别的重视。
　　
　　报告执笔人：赵少钦