编者按 政府采购绩效评价是指运用科学、规范的绩效评价方法，对照一定的标准，按照绩效的内在原则，对政府采购行为过程及其效果（包括经济效果、政治效果和社会效果）进行科学、客观、公正的衡量比较和综合评价。具体来讲是对政府采购项目、资金来源、采购预算（计划）、采购方式、采购标准、采购效率、效益以及社会影响和公众满意度所进行的科学性、合理性、全面性的评价。

    精细化管理需绩效评价

    随着社会经济的快速发展，政府采购对社会经济的影响力越来越大，采购规模的扩大和缩小、财政结构的变化对整个社会的总需求和供给、国民经济产业结构的调整等都产生了举足轻重的作用。作为体现国家和经济社会发展政策的政府采购，它反映政府活动的范围和方向。

    如今，在新的经济形势发展引领下，社会各界对公共服务产生了由数量向质量和效果关注的转变，加强政府采购绩效评价管理，既是新形势下政府采购工作由"粗放型"向"精细化、效益型"转变的需要，也是政府职能由"分配型"向"绩效型"转变的紧迫课题，成为当前和今后深化政府采购改革的重要内容。

    市场经济发展的必然要求

    市场经济要求政府讲究公共开支的效益，提高政府采购效益，做到少花钱、多办事，办好事的最终目的。

    但是，如果政府在政府采购中不遵守市场经济规律和要求，或者政府采购部门在政府采购过程中运作效率太低，以至于供应商无法忍受，那么不但供应商会对政府采购失去兴趣，而且也会降低政府在公众中的威信。因此，进行政府采购绩效评价，从而提高政府采购绩效是市场经济发展的必然要求。

    社会公众的现实需求

    政府采购资金主要来源于纳税人交纳的税金，既然这些资金取之于民，也应当用之于民。因此，政府采购一定要对纳税人负责，实施政府采购绩效评价目的就是努力用最少的财政资金采购到更多的货物，为纳税人提供公共产品或服务。

    同时，从根本上抑制政府采购活动腐败现象的发生，维护政府形象。让政府采购成为名符其实的"阳光下的交易"，是广大社会公众的共同期盼。而实施政府采购绩效评价管理有利于从源头堵塞政府采购漏洞，能为反腐倡廉承担牢固的防护网，因此，推行政府采购绩效评价必然会得到广大社会公众的普遍欢迎。

    加强政采监督的重要手段

    政府采购绩效评价的实施能够充分发现和反映政府采购管理工作的不足和问题，对于改进政府采购工作、调整相关活动提供有力依据。

    另外，政府采购绩效评价的结果是政府向公众展示政府采购工作成果、接受公众监督的重要凭证，公开政府采购绩效评价结果有利于赢得公众对政府的支持、克服公众对政府的偏见，建立和巩固对政府的信任。因此，在我国推进服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府建设的大背景下，完善政府采购绩效评价工作具有非常重要的意义。

    澳大利亚：全程跟踪评价

    澳大利亚绩效评价制度中有政府内部的评估主体和外部评估机构两类监督主体。政府内部的评估主体主要包括内阁支出委员会、财政部和国库部、公共服务委员会组成；外部评估机构主要包括国会参众两院的"财政委员会"、公共账目和审计联合委员会、联邦审计署。

    澳大利亚政府采购绩效评价的考核程序主要有四道：一是评估的准备阶段，对项目进行逻辑性分析，加强评估工作的管理和控制；二是起草评估报告；三是对绩效评价的回顾；四是对"评估发现"的使用，目的是为决策服务，改进现有项目的管理，增强项目管理者的责任感。

    澳大利亚政府采购绩效评价目标主要有以下三方面：

    一是提高政府采购经济和社会效益。要求政府采购活动本身能够达到采购目的，即满足需求部门对货物、工程或服务的需要，同时最大限度地节约采购资金，提高采购活动的经济效益；通过绩效评价维护公开、公平竞争的市场经济秩序，促进社会经济发展和政府宏观经济目标的实现。

    二是防止欺诈舞弊行为发生。政府采购过程中的欺诈行为，主要发生在采购部门内部，最常见的情况是收受供应商的回扣，使采购活动丧失了公平竞争的基础。更有甚者虚报采购项目，准备虚假材料，骗取、贪污采购资金。通过政府采购绩效评估可以揭露在采购过程中发生的欺诈舞弊行为，防止腐败的发生，规范市场经济秩序。

    三是促使采购行为严格按照法律执行。政府采购绩效评价不仅要对采购资金的来源和运用进行审计评价，更重要的是要对采购行为是否严格遵守了《联邦采购指南》和相关法规以及采购效益进行监督评估。

    检查采购方式的选择是否合法，招投标过程是否公开、透明、公正、提倡公平竞争，评标标准的制定是否先进、合理、有效，采购合同是否合法、履行是否全面，内控制度是否健全和得到严格遵守，采购活动是否有效等，并对采购活动中风险较大的环节重点加以审计。

    对一些政府采购项目的专项评估，主要从采购绩效出发，对采购需求、采购计划的制订和审批，直至货物（工程、劳务）的交付使用、售后服务全过程实施绩效评估。

    澳大利亚对采购项目实施绩效评估时，一般会从跟踪采购过程逐步展开评价工作：（1）是否有具体的采购需求计划并经过批准；（2）采购方式是否合法并遵循公开、公正原则；（3）对采购物品有无详细的描述；（4）招标机构、投标时间和地点是否明确；（5）保密制度是否健全并执行，标底制定者是否与投标人无关；（6）是否是在两人以上的情况下打开投标文件；（7）对投标人和投标日期是否做了记录；（8）评标标准是否先进合理，是否与投标标准一致，评标标准是否在投标箱关闭前已经确定；（9）评标委员会成员是否已经确定，评标委员会的评估结果是否独立作出；（10）是否已经确定了解争议的方法；（11）整个采购过程是否超过规定时间；（12）整个采购过程的文件是否完整、清楚。

    加拿大：绩效评价报告须提交国会

    20世纪70年代末，加拿大发布的《绩效评价政策》成为加拿大政府引进政府绩效评价的开端。文件规定，绩效评价工作应成为联邦政府部门进行日常管理的重要组成部分，绩效评价工作是每个联邦部门副部长的管理职责。该文件还明确规定了评价结果的应用途径，即用于决策资源的使用、追究相应责任以及提出参谋建议。

    20世纪90年代，加拿大内阁财政委员会委员长办公室发布《绩效检查条例》，旨在把内部审计和绩效评价工作统一起来，统称为"检查"。基于《绩效检查条例》，2000年，加拿大内阁财政委员会又发布了《对绩效评价工作的研究》，这份研究区别了内部审计与绩效评价的不同，绩效评价得到重新定位。2001年颁布的《加拿大政府绩效评价政策和标准》不仅把绩效评价与内部审计区别开，还将绩效评价的范围扩大到政府部门的政策和计划，强调管理以结果为导向，努力使绩效评价深入到政府各部门的管理工作中。

    加拿大政府采购绩效评价的运作方式。在绩效评价的组织实施上，加拿大由内阁财政委员会秘书处统一领导和部署，由专门的机构---评价中心负责协调绩效评价工作。评价方式各部门每年对本部门的绩效进行评价，将实际执行结果与本部门之前制定的《战略规划及预期结果》进行比较分析，形成绩效评价报告，报告不仅要向国会、联邦财政委员会提交，还要对公众公开，使财政支出工作得到有效的监督。

    加拿大政府采购绩效评价的内容。加拿大财政支出绩效评价的对象包括财政部门和支出项目，评价的内容包括：重要性和相关性评价，即所评价的政策、计划与政府工作重点是否一致，能否体现现实的需要；效果评价，即项目实施是否实现预期的结果和目标；成本收益评价和管理有效性评价。

    美国：组建专门团队衡量政采绩效

    1979年，美国国家管理和预算办公室制定了《关于行政部门管理改革和绩效评价工作》，该文件要求联邦政府所有行政部门和机构应对其公共活动的过程和实施结果进行效益评价，从而提高政府的公共行政效能和优化公共支出的使用效益。

    1993年，美国国会颁布了《政府绩效与结果法案》，该法案的主要目的是通过设定公共支出的绩效目标，对比绩效目标和实际的实施成果，进行年度绩效评价。

    同时，要求政府各部门每年向国会提交年度绩效报告，以最终实现使用绩效评价信息和结果指导公共资源分配的决策目标，提高联邦政府工作效率和公共资金的使用效益。自此，美国已经基本形成较为完善的公共支出绩效评价工作体系，并成为政府加强宏观调控、增强公共支出科学性、提高公共支出效果的有效手段。

    美国政府采购绩效评价内容。美国公共支出绩效评价的实施主体包括国会会计总署、总统预算与管理办公室和各政府部门。美国绩效评价的内容非常广泛，主要包括：

    （1）过程评价，或称立项决策评价，主要是评价项目立项的合理性；

    （2）经济效益评价，主要是评价项目的获利能力、成本效益情况等；

    （3）综合影响评价，主要是评价项目运营对地区、行业的经济发展，对周边自然环境及相关社会环境的影响；

    （4）持续性和长期评价，即评价项目完成后，是否对经济和社会产生持续或长期的影响。

    美国政府采购的审计检查制度分为采购审计和管理审计两部分，采购审计内容为：审查采购部门的政策与程序，审核采购的数量和成本价格，以及采购过程中发生的一切财物事项。

    管理审计主要审查供货企业的组织结构、资料系统等，同时考核采购部门的工作计划的制定和工作进度情况。审计分为定期和不定期两种，内部审计和外部审计相结合。

    在政府采购绩效评价中，美国联邦采购执行委员会组建了一支绩效管理行动团队，通过采用平衡计分法来评判联邦采购系统，实施战略引导、沟通目标绩效以及衡量目标值的完成情况。

    对比国外做法 我国须从三方面完善

    近年来，我国对政府采购绩效评价管理进行了一系列探索和实践，发展速度快，趋势好，成绩显着。但因起步较晚，在实施过程中还存在一些问题，主要表现为：

    （一）重定量评价，轻定性评价。目前，政府采购绩效评价中存在重定量评价、轻定性评价的现象。现行政府采购绩效定量评价指标主要有政府采购预算资金、政府采购资金实际支付额、节支率、政府采购占GDP和财政支出的比重、公共消费品价值构成、政府采购规模的资金构成等。

    在绩效评价实践中，定量评价指标多，分析也比较全面，而定性评价主要是对政府采购行为约束力和执行效果进行的，也就是对采购人执行采购程序，使用采购对象，实施采购项目等采购过程方面的评价指标少之又少。这样，评价势必存在片面性，不能完全反映政府采购的绩效。

    （二）重支出预算评价，轻采购预算评价 重预算支出评价、轻采购预算评价主要表现为重财政支出预算的绩效评价，轻政府采购预算的绩效评价。各预算单位的公共支出预算，每年根据具体财政供给口径和定额标准细化到具体项目，具有很强的刚性，约束力极强，重视理论与实践探索，十分关注财政支出预算绩效评价。

    而政府采购预算往往刚性不足，弹性有余，尤其是在非税收入管理体制不够健全的情况下，有的预算单位的政府采购预算没有统筹单位部门预算财力，未严格执行集中采购目录及限额标准，有的甚至远远超过了资金预算，使政府采购预算形同虚设，那么政府采购预算的绩效评价也就无从读起。

    （三）重经济效益评价，轻社会效益评价 主要表现在重政府采购经济效益评价，轻政府采购政治和社会效益评价。实际上，随着政府采购制度的逐步完善和改革的不断深入，政府采购这种财政支出管理手段，不再是节约财政资金的工具，更重要的是从源头治理腐败，让政府采购活动在公开、公正、公平的环境中运作，提高人民群众对政府的信任度，保护政府信誉，维护政府形象，应尤为关注其保护民族产业、维护社会稳定、保护环境、反贫困、提高国家综合实力的功能性作用。这是政治、社会效益最有效的体现。

    （四）重事后评价，轻事前、事中评价 主要表现为重事后评价，轻事前预测和事中调查与分析、控制。通常，在评价政府采购绩效时，评价主体往往比较注重采购项目实施终了，即事后的评价。

    一般在某个期间内，比如实际支付采购资金多少，与采购预算对比，节约额多少，达到什么效果等。而事前，对采购项目的确定是否科学、采购价格是否合理、采购对象来源是否充裕没有跟踪评估，对采购风险预测也较少。

    再者，缺乏事中的市场调查与分析，无法了解采购行情，不能明确采购标准，控制不了采购风险，甚至导致错误采购和资金浪费，严重影响采购项目执行效果，使采购绩效评价变得毫无意义，丧失了政府采购应有的作用。

    通过分析对比发达国家政府采购绩效评价机制，发现我国政府采购绩效评价建设还存在一些问题，需要不断加以改进和完善。

    加强绩效评价制度建设

    俗话说"兵马未动，粮草先行。"任何规定的动作都需要有对特定行为提供管束的行为规范，这种行为规范最终体现为一定的基本程序和运行机制。

    从加拿大、美国推行政府采购绩效评价运行经验来看，制定相关的绩效评价制度是必不可少的。

    政府采购绩效评价制度是指导政府采购绩效评价工作的一系列行为规则，为政府采购绩效评价工作正常、有序、规范进行的提供重要保障，是政府采购绩效评价工作良性运行的基础。

    目前，我国除《政府采购法》、《国务院办公厅关于进一步加强政府采购管理工作的意见》等政府采购法律以及规范性文件外，对政府采购实施绩效评价的相关制度尚是空白，探索加强政府采购绩效评价的有关制度建设，是我国政府采购绩效评价由技术、方法层面上升到制度建设层面、实现政府采购效评价常态化的必然选择。

    增强对绩效评价的认知度

    政府采购本身在我国运行的时间就不长，而政府采购绩效评价对国人来说更是一个新鲜事物。从维护社会秩序、净化社会风气、节约财政资金等方面讲，虽然政府采购制度在推行过程中道路波折，但经过实践，政府采购在取得较大经济效益的同时，在也取得了一定的社会效益，基本上得到了国人的普遍认同。

    而对政府采购实施绩效评价，就是在节支的阀门上又装上了一层过滤网，对严控政府采购行为、加强廉政建设、规范市场秩序等将起到更加有效的推动作用。然而，一项新的节支制度的实施，必然冲击旧的体制，势必会触及部分人的小利益，受到运行的阻力，因此，需要扩大对政府采购绩效评价相关知识的宣传，让社会各界重新定位、充分了解，争取群众的广泛拥护和支持，确保政府采购绩效评价顺利开展。

    完善绩效评价指标体系

    政府采购实施的绩效评价主要针对政府采购项目、资金来源、采购方式、采购标准确定的政府采购需求的科学性、合理性、全面性、约束性、效果性实施评价。

    要达到这一目标，就必须坚持绩效评价主体以财政部门为主导，按照将政府采购预算目标数量化、分类细化的管理方法，遵循公正、公开、透明的绩效评价原则，灵活采用以成本-效益分析法为基础，运用比较法、数据分析评估法、公众评判法等科学化规范管理的绩效评价方法，在政府采购绩效评价中根据各环节、各领域、各方面的特点，将采购预算资金、节支率等定量指标与政府采购管理效率、周期指标、合规性、廉政要求、环境效益、综合效益等定性指标相结合，合理运用评价指标与评价标准。

    既考虑经济效益，又注重政治和社会效益，既对财政支出预算进行绩效评价，又开展政府采购预算绩效评价，形成事前预测、事中调查、事后评价的全过程绩效评价体系，得出准确的评价结果，最大限度地保证评价结果的公正性。