编者按 "政府采购实体和政府采购范围"是阻碍我国GPA谈判进程的焦点问题之一，尤其是国有企业的采购和工程采购。事实上，我国《政府采购法》本身就没有把国有企业采购纳入政府采购范围，这决定了把国有企业纳入政府采购实体目录存在困难，而这方面正是欧盟和美国等谈判方所关注的。同时，欧美一直要求我国要把工程采购列入开放范围，而我国《政府采购法》中的工程范围和我国《招标投标法》的范围并不一致。《招标投标法》适用的工程采购的范围不仅仅限于财政投资的建设项目，也包括民营企业开发的建设项目，而后者国家没有规定应当列入政府采购。于是如何确定政府采购实体和范围这一问题引起了业界人士的思考。本期刊发业界人士的观点，与读者分享。

　　从政府采购限购限额标准进行分析

　　要明确政府采购实体须先明确政府采购范围的内涵和外延。《政府采购法》从四个维度限定了适用范围：一是从采购对象上限定为货物、工程和服务；二是从采购品目和金额上界定集中采购目录和政府采购限额标准；三是从主体上规定政府部门、事业单位和社会团体为采购人；四是从资金上限定为财政性资金。

　　第一个维度即采购对象的界定。这部分不需要纳入本文分析范围，因为没有任何项目不在货物、工程和服务之中。这一点在国际上没有异议。

　　第二个维度即政府采购的限额门槛和划分标准。根据我国《政府采购法》第二条的规定，政府采购的限额范围应当包括两个方面：第一，采购依法制定的集中采购目录以内的货物、工程和服务。第二，采购限额标准以上的货物、工程和服务。所谓限额标准是指由中央和省、直辖市、自治区政府所确定的应当采取政府采购方式集中进行采购货物、工程和服务的最低金额标准。而1999年1月1日颁布实施的《深圳经济特区政府采购条例》第二条规定："深圳市的国家机关、事业单位或者其他社会组织使用财政性资金采购物资或者服务适用本条例"。2012年修订的《深圳经济特区政府采购条例》第二条沿用了此概念，"国家机关、事业单位、团体组织使用财政性资金采购货物、工程或者服务的，适用本条例"。上述两个法规可以看出有两个明显且非常重大的差异，即政府采购是否存在限额门槛以及政府采购究竟如何划分？

　　集中与分散之分

　　在此，先说政府采购的划分问题，即集中采购和分散采购。首先，集中采购范围、集中采购目录和集中采购机构等概念是三位一体，相互定义的。根据《政府采购法》第七条，集中采购目录是界定集中采购范围的，集中采购的内容由集中采购目录来界定。集中采购目录内的货物、工程和服务，应当实行集中采购。集中采购机构是专门成立来代理集中采购的。集中采购目录内的货物、工程和服务必须由集中采购机构组织采购。

　　其次，从采购的组织形式看，主要有集中采购和分散采购两种。集中采购目录以内的品目不完全受金额限制，必须按规定实行集中采购。集中采购目录以外、采购限额标准以上的项目实行分散采购。根据《政府采购法》，集中采购包括集中采购机构统一组织的通用项目采购，凡列入此目录内的项目必须由集中采购机构采购。集中采购目录以外、限额标准以上的采购项目实行分散采购，其组织形式具有一定灵活性，一方面可委托集中采购机构采购，另一方面也可委托社会中介代理机构采购。

　　须指出的是，全国有部分省市地区存在将集中采购的概念误解误用的问题，直接导致政府集中采购机构设置的混乱以及依法集中采购思路的混乱。一味鼓吹社会中介的作用，取消集中采购机构或淡化集中采购机构的职能，想方设法减少集中采购范围，将本该集中采购的项目转由社会中介代理。这可能会导致采购人自由选择政府采购代理主体以操纵中标结果。

　　限额门槛能否存在

　　政府采购是否存在限额门槛？这个问题涉及政府采购的范围，是否存在地方法规违背上位法的嫌疑？一般意义上的政府采购指的是政府部门购买货物、工程、服务的行为，并不以品目和限额标准为考量对象。而我国《政府采购法》所调整的政府采购行为与一般意义上的政府采购是不同的。该法第二条第二款规定："本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为"。很多人会无意忽略掉一句似乎不重要的条文："本法所称政府采购"，此条文的涵义其实并不简单。本条款规定了我国《政府采购法》所调整的范围是通过集中采购目录和采购限额标准来确定的，只包括集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的政府采购行为。

　　政府采购本身就应包括各级国家机关、事业单位和团体组织使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以外的且采购限额标准以下的货物、工程和服务的行为。我国《政府采购法》的立法者所思考斟酌后确定的《政府采购法》所调整的范围实际上是小于政府采购的实际范围，但《政府采购法》出于我国所处的市场经济初级阶段以及政府采购制度初创阶段等原因，没有对该部分的政府采购行为作出规范而已，这是由中国国情决定的。

　　集中采购目录以外且采购限额标准以下的政府采购行为不在《政府采购法》调节范围，并不意味着该部分政府采购不需要进行规范。因《深圳经济特区政府采购条例》已经将其纳入政府采购范围，2003年制定的《深圳市关于进一步规范采购单位自行组织分散采购工作的通知》可能是国内第一个规范此部分政府采购的规范性文件，其首次明确了《政府采购法》范围的项目采购应采取"货比三家，价低者得的原则"，2010年制定的《深圳市市级政府采购单位采购工作责任制暂行办法》进一步规范了其内涵。

　　《深圳市市级政府采购单位采购工作责任制暂行办法》第十条规定了，在采购10万元以下的货物和服务，20万元以下的工程时，采购单位"应成立不少于三人的采购小组。采购小组应充分掌握采购项目的供应商数量及市场价格行情等信息，确保采购价格低于市场平均价格。自行采购决策过程及结果应作书面记录"。其总原则是"集体决策，行政首长负责"，具体做法是采购单位"组建三人采购小组、货比三家、自主决策、书面记录"。

　　这种采购方式类似于《政府采购法》规定的询价采购或者是国外的小额采购。以美国为例，联邦政府规定了定额备用金（Imprest Fund）、采购信用卡（SmartPay Program）、定购单（Purchase Order）等多种形式的简易采购方式，100,000美元以下项目采购采取简易采购方式。美国地方政府对于更低金额的小额采购则制定了简易采购门坎，未达门坎的小额采购可自行选择登录可供货供应商名单内选择三家供应商询价，超过者则必须将招标文件寄送全部供应商。如某州政府规定简易采购门坎为30,000美元，15,000美元以下须取得三家以上报价单，15,000至30,000美元的采购，则须取得至少六家以上报价单。5,000美元以上必须取得书面报价，询价供应商及内容均须做记录。

　　从欧美国家三类界定标准分析

　　第三和第四个维度是从主体上规定政府部门、事业单位和社会团体为采购人；从资金上限定为财政性资金。

　　从定义和实践来看，我国《政府采购法》要求主体资格和资金性质双符合，缺一不可。主体上符合政府部门、事业单位和社会团体，资金使用上符合财政性资金，这种采购活动才属于《政府采购法》调节范围。

　　事实上，国际组织和欧美等国家的定义并非如此，究竟什么样的采购活动应该纳入政府采购范围？政府采购范围的界定标准主要有三类，受托责任法（government accountability）、控制法（government control or influence?over the entity's covered procurement）和财政资金分配法（Fiscal capital ）。

　　受托责任法。以社会公众委托政府的职责作为政府采购活动的主体范围的标准。即政府采购应包括所有履行政府职责的主体，由于我国《政府采购法》的监管目标就是要实现所有履行政府职责的主体的行为规范，受托责任法是界定政府采购主体范围的有效办法。但是实际工作中，政府受托责任的界定反而成为一个现实难点。

　　控制法。以政府对采购实体本身或者是采购实体的采购行为是否具备控制力和影响力？控制法的最大的难题就是应用什么样的控制标准来界定控制力，特别是我国还处于社会主义市场经济初级阶段，市场经济并不发达，国有经济仍有较强的政府属性，政府对许多社会组织还有很强的控制力或影响力，如果不能找到一个合理的控制标准，政府采购主体范围将特别大。特别是不加区分的将国有企业纳入政府采购主体范围，将与"我国政企分离，明确政府和企业在社会经济体制中的不同地位，在经济运行中实行国有资产所有权与经营权相分离，使企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体的基本原则"相违背。

　　财政资金分配法。以财政性资金的分配作为政府采购主体范围的标准。凡是由政府提供资金维持其运营的组织均应纳入政府采购管理范围。该方法的主要优点是操作简便，界定明确。主要缺点是，有些履行政府公共服务职能的机构并不一定得到政府资金的支持或者是部分年度没有得到政府资金支持或者是只有部分收入属于政府资金。这些机构如果排除在政府采购主体范围之外，将无法全面准确地反映出政府对公共职能的监管。

　　以上三种界定方法，范围大小有差异，具体内容有交叉。受托责任法和财政资金分配法是主动式的界定模式。例如，受托责任法包括自收自支的事业单位和企业化管理的事业单位，但是财政资金分配法就不包括。

　　财政资金分配法包括了接受财政性资金补贴和支持的国有和非国有企业，但受托责任法则不包括竞争性行业的国有企业和其他非国有企业。

　　控制法是被动式的界定模式，主要看其是否被控制和影响。控制法的政府采购范围最全，也更符合政府采购的本质要求。大部分国际组织和主要市场经济国家适用的实际上就是控制法。例如，GPA就是使用这种界定方法。

　　GPA将其附录1中的实体清单分为3个附件：附件1"中央政府实体"、附件2"次中央政府实体"、附件3"其他所有依照本协定规定进行采购的实体"。但就我国的国情来说，适用控制法分类的随意性强，程度最难界定。建议现阶段或者未来的一段时期内，我国采取受托责任法和财政资金分配法相结合来界定政府采购范围。