编者按 韩国加入《政府采购协议》（以下本文统一简称为GPA）的过程漫长而曲折，还遇到GPA本身修订的问题，在准备的过程中不得不以修订后的1994年的版本进行谈判，这些情况都与当前我国面临的现状十分相似。因此，对韩国加入GPA的情况进行了解和分析，对我国做好加入GPA的相关工作具有十分重要的借鉴意义。

　　背景资料

　　韩国虽然不是GPA的初始缔约方，但是从1979年开始，韩国就积极努力地开展申请工作，希望尽早加入GPA。韩国于1979年、1980年和1982年连续三次向政府采购委员会提交了不同的出价清单，而且每次都扩大了清单中包含的实体范围。虽然如此，GPA的缔约方仍然认为韩国提交的出价清单与他们的期望颇有差距，于是韩国首次加入GPA的努力以失败告终。

　　直到1990年1月，韩国政府在国内经济部长会议上正式做出再次加入GPA的决定，6月25日，韩国再次提交出价清单。1991年4月，GPA两个主要的缔约方--美国和欧盟要求韩国在“乌拉圭回合”修订出的GPA的框架下参加谈判，扩大出价清单的涵盖领域，这就意味着韩国必须遵守新的GPA条款和条件，将谈判范围扩大至服务部门、地方政府和其他公共实体。经过慎重考虑，韩国决定继续加入GPA的工作。1992年5月，韩国第一次递交了出价清单，后来进行了两次修改。1993年10月递交了第二份出价清单，1993年12月14日递交了第三份出价清单。这份清单也成为最后的定稿，清单包含了43个中央实体、15个地方实体和19个其他实体。

　　GPA各缔约方对这份最后的出价表示满意，韩国在“乌拉圭回合”结束时，于1994年4月15日在马拉喀什签署了GPA（这是经过第二次修改后的GPA文本，即1994年的版本）。韩国在1979年第一次尝试加入GPA的15年之后，经过4年的谈判，最终成为GPA的缔约方。由于新的GPA协议于1996年1月1日正式生效，根据规定， 1997年1月1日，该《协议》正式对韩国生效。
 

　韩国加入GPA清单一览

　　GPA缔约方的出价清单是谈判的核心文本，也是各方讨价还价的焦点所在。下面就韩国的出价清单进行简要介绍。

　　附件1：中央实体

　　韩国中央政府包括30个部级单位，和其下设或代管的67个直属单位。韩国以平行的方式列出43个中央实体（均为中央部门），包括政府机构和一些直属单位。韩国指出，其所列出的43个中央实体，包括各实体所有下属机构、办公室、地方办事处（派出机构）以及受《韩国政府组织法》管辖的机构。

　　同时在“国家警察局”和“国家海上警员机构”两项后注明“为维持公共秩序的采购除外”。

　　在附件1的协议例外中，韩国注明：

　　1．下属机构属于GPA范围

　　2．转售除外

　　3．农业、中小企业除外

　　4．卫星除外

　　5．国防部仅限于下列采购（紧接其后列出了41种采购项目，作者注）

　　根据GPA缔约方的一般做法，中央实体大部分是开放的。只是由于各国体制，部门职能划分不尽相同，开放范围有所不同。可以看出，韩国对中央采购实体的概念理解与我国相似，列出的均是通常所理解的中央政府机构或直属单位，其对我国中央实体的出价具有借鉴意义。韩国简明地列出了主要的中央政府机构，尽量避免过多的具有“中央性质”的实体受GPA的约束，这与美国等一些国家将国有企业也划为中央采购实体不同，这种做法不仅有利于削减履行GPA的义务，而且也不会谈判期间引起其他缔约方的争议。

　　韩国将国防部列入清单中，但同时根据GPA第三条“协议例外”中第1款“本协议不得解释为阻止任何缔约方，在涉及武器、弹药或战争物资采购，或对国家安全或国防目的所必不可少的采购方面，在其认为保护根本安全利益所必要情形下，采取任何行动或保守信息秘密”的规定，自动指明了哪些国防采购项目适用GPA。

　　附件2：地方实体

　　韩国的行政区域划分为：1个特别市（汉城市，即现在的首尔），6个广域市（釜山市、大邱市、仁川市、光州市、大田市、蔚山市），9个道（江原道、京几道、忠清南道、忠清北道、庆尚南道、庆尚北道、全罗南道、全罗北道、济州道）。在地方采购实体的出价清单中，韩国列出了1个特别市、5个广域市和9个道，只有1个广域市蔚山未列在出价清单中。所列出的各地方政府，其下属的所有政府机构（除附件中注释外），都属于GPA管辖范围。

　　在附件2的协议例外中，韩国注明：

　　1．包括下属机构

　　2．转售除外

　　3．中小企业除外

　　4．卫星除外

　　适用GPA的地方政府采购实体的出价可根据各地政府的结构、其采购组织的发展状况和采购规模、经济发展水平而灵活地选择出价方式。可以看出，韩国在地方采购实体的开放程度都是比较高的。韩国国家规模不大，相对而言，行政区域划分比较简单，地区间发展水平差异较小，因此，在应对开放所面临的挑战上，可以比较容易从地区层面来考虑相应的对策。

　　此外，地方实体的开放程度还取决于其地方政府在国内的法律地位，即中央或联邦政府对外签署的协议和条约是否对地方政府具有约束力。韩国属于单一制国家，中央政府统一行使主权，地方政府不享有任何主权。在单一制国家，由中央政府对外缔结的协议和条约当然适用于次中央政府即地方政府，不会引起任何争论，这是韩国地方实体开放程度高的另一原因。这与美国等实行联邦制的国家不同，地方政府是否开放，由州政府决定。

　　附件3：其他实体

　　“其他实体”是GPA附件中出价最为灵活、概念和定义最为复杂和混乱的领域，也是各国重点关注的谈判焦点。

　　韩国适用GPA的“其他实体”有19个，包括2个银行（韩国发展银行、韩国工业银行）和17个类似于国有企业的公司组织，范围涵盖的均为铸造、印刷、电力、煤炭、石油、电讯、劳动福利等一些关乎国计民生的领域，例如：韩国电力公司、韩国国家石油公司和韩国土地公司等。

　　在附件3的协议例外中，韩国注明：

　　1．本协议不适用于为转售或销售为目的的货物和服务

　　2．根据《政府投资企业管理法》和《政府投资企业会计管理法》的相关规定，本协议不适用于为中小企业和少数民族预留的采购项目

　　3．根据《航空航天产业发展促进法》，韩国加入GPA五年内卫星采购项目除外

　　韩国政府认为，建立国有企业是满足经济需要的可行之路，国有企业在全部固定资产投资中享有较高的比重，国有企业不仅填补了私人企业留下的缺口，而且在推动整个经济发展中起到了至关重要的作用。同时，韩国产业经济的特点是政府主导型的市场经济，政府主导的市场协调机制具有较强的宏观性和指导性，促进了重点产业的发展和经济的增长，因此，韩国在协议例外中对中小企业进行采购项目的限制，为本国企业提供了良好的发展条件和环境。

　　附件4：服务

　　WTO服务部门分类清单共分为12大类：1.商业服务；2.通讯服务；3.工程及相关服务；4.分销服务；5.教育服务；6.环境服务；7.金融服务；8.与健康相关的服务和社会服务；9.旅游服务；10.娱乐、文化和体育服务；11.交通服务；12.其他服务。每一大类下都细分了具体的服务项目。

　　韩国列出的适用于GPA的服务项目，都根据MTN.GNS/W/120的分类号列出了服务编号，并列出了相对应的联合国核心产品分类法（以下简称CPC）编号。此外，韩国在服务清单中并无例外说明。

　　GPA缔约方通常在产业方面，对有一定竞争优势、能与国际间跨国公司相抗衡并能抵御外资入侵的行业和部门适度开放；对较重要而又较落后的产业，则对外国供应商采取限制，以为相关产业提供政策上的缓冲期。

　　韩国经济实力雄厚，钢铁、汽车、造船、电子、纺织等已成为韩国的支柱产业，其中造船和汽车制造等行业更是享誉世界。韩国的电子工业发展迅速，为世界十大电子工业国之一。因此，韩国在具体服务清单开价方面充分考虑了自身的情况，具体列出的服务项目主要涉及商业服务（例如：计算机及相关服务，交通设备出租服务）、通讯服务、环境服务和交通服务等。

　　附件5：工程

　　工程合同指的是CPC分类法中第51部分有目的地使用任何方式获取的民用或建筑工程合同。

　　CPC第51部分分为8大类：511施工准备工作；512建筑物施工工程；513土木工程；514装配与建筑预制工程；515专门贸易建筑工程；516布线工程；517完工与修整工程；518用于建造或拆毁或土建工程的设备及操作员出租服务。

　　GPA缔约方在“工程清单”一项上大体是一致的，均是简单根据CPC分类法中第51部分进行工程项目采购。韩国采用CPC分类法51类的标准对工程项目进行分类，列出了其中的7大项（511至517），排除了518项，韩国也没有相应的例外说明。

　　总注释

　　GPA缔约方在附录一的最后，都会通过“总注释”对附录一进行说明。总注释通常会指出出价清单的整体协议例外或是对协议执行的特殊说明。

　　总注释一般根据GPA缔约方自身特殊国情以及缔约方之间的经济交往等情况通过具体谈判协商产生，各国总注释内容差别较大。韩国的总注释十分简单，仅对铁路、机场、城市交通项目采购进行了排除，但对欧盟、奥地利、挪威、瑞典、美国、瑞士、芬兰实行互惠开放。

　　门槛价

　　GPA对适用于协议的货物、服务和工程都有最低的金额限制。只有当政府采购的金额达到GPA规定的最低限额，或达到缔约方经谈判达成的最低限额时，有关采购活动才受该协议约束。这就是GPA中所称的“门槛价”。采购实体门槛价越高，实际上就减少了受GPA约束的政府采购项目，削减了本国执行GPA的义务，一定程度上保护了本国的企业。

　　门槛价的数值是明确而有刚性的，一旦加入GPA的文件生效，就没有回旋的余地，除非提出修改门槛价的申请。那就意味着必须根据GPA第十九条（适用范围的修订和变更）的有关规定，按照政府采购委员会制定的程序，获得对此项修改感兴趣的缔约方的同意，也就是说，提出修改的缔约方必须与其他缔约方举行谈判并得到他们的一致同意，才能够改变原有的门槛价。这是非常复杂而困难的。门槛价是规定缔约方政府采购开放程度和范围的三个实质性要素之一，因此，确定门槛价是出价清单的重中之重。

　　目前，协议缔约方的门槛价基本统一，中央实体的货物和服务采购项目为13万特别提款权（简称SDR），工程为500万特别提款权；次中央政府采购实体的货物和服务项目为20万特别提款权，工程为500万特别提款权；其他采购实体的货物和服务项目为40万特别提款权，工程为500万特别提款权。

　　韩国各级采购实体的门槛价

　　缔约方货物 （SDR）服务 （SDR）工程 （SDR）

　　中央实体13万13万500万

　　地方实体20万20万1500万

　　其他实体45万45万1500万

　　与其他缔约方类似，韩国对中央实体和地方实体的门槛价设定基本符合通行标准。

　　GPA缔约方关于“其他实体”的门槛价差异比较大，门槛价的规定和其他采购实体的类型和特点有关。韩国其他采购实体的门槛价均是GPA各缔约方中最高的，这主要是由于韩国是少数以发展中国家身份加入GPA的国家，因此设置了较高的门槛价以更好地保护本国的产业免受过多的冲击，同时也能够为其他缔约方所接受。此外，韩国由于工程竞争力较弱，对地方实体和其他实体的工程门槛价提到了1500万特别提款权，大大高于通行的500万特别提款权。

　为加入GPA所做的准备

　　韩国在1990年做出加入GPA的决定后做了许多准备工作。首先，建立了一个加入GPA特别工作组，由贸易和工业部副部长牵头，负责韩国加入GPA的所有准备工作。特别工作组下设了两个小组：“出价清单准备工作小组”和“体制修改工作小组”。特别工作组有以下四个主要任务。

　　收集统计数据 评估加入影响

　　要精确计算出加入GPA后的经济影响，需要详细的政府采购统计数据做基础。统计工作非常耗费时间，这项工作大部分由“韩国对外贸易联合会”和“韩国工业经济和贸易研究院”完成。根据初期的评估预计，韩国提交的初步出价清单涉及的政府采购规模大约有10亿美元，起点金额以上的采购大约是5亿美元，其中占大约16%的份额是从国外采购。

　　一份关于加入GPA后对采购实体的政府采购效率会产生怎样影响的调查结果显示，加入GPA对大多数政府部门的影响是正面的，但是对大多数公共事业单位的影响是负面的，且他们最关心的问题是GPA对采购程序的要求太复杂，这在一定程度上会影响采购的效率。

　　1991年8月，韩国决定准备参加扩展了领域的GPA谈判，特别工作组开始了另一项研究工作，扩展1990年6月25日出价清单的范围和领域。根据1990年的统计数据估计，扩展后的出价涉及韩国政府采购市场的总规模达240亿美元，起点金额以上的采购达到130亿美元，韩国工业将丧失9亿美元的政府采购订单，与此同时，韩国增加对外国政府采购市场的出口金额约为13亿美元。

　　根据评估准备出价清单

　　这项工作由“出价清单准备工作小组”负责。韩国1992年5月递交的第一份出价清单包含43个中央政府实体、6大城市的政府和12个其他公共事业单位。准备出价单时必须考虑3个主要要素：本国工业的利益、采购实体的利益、GPA缔约方的出价清单和其他国际政府采购规则。

　　修改和调整政府采购体制

　　这项工作由“体制修改工作小组”负责。具体包括：按照GPA要求，与其他部门一道修改国内政府采购相关法律；准备和培训适应新的采购程序的工作人员；为采购统计工作创建搜集和报告机制。这需要审议国内采购实体所使用的采购程序和做法，尤其是地方政府实体和公共事业单位，研究GPA缔约方的政府采购程序和做法，还要认真研究其他国际政府采购规则，如世界银行采购指南、欧盟采购指令、亚太经合组织政府采购非约束规则以及双边协议中涉及政府采购的规定。

　加入ＧＰＡ的谈判过程

　　选择谈判方式

　　GPA相关条款规定，一旦准备好初步的出价清单，该国可以与感兴趣的GPA缔约方开始谈判。韩国与GPA缔约方的谈判是通过双边的“出价--要价”方式进行的。GPA的出价单是一种“肯定式”的目录清单，每个缔约方列入清单的实体才受GPA约束。

　　韩国1992年5月递交的第一份出价清单包含43个中央政府实体，6个大城市的政府和12个其他公共事业单位。中央政府货物和服务采购的起点金额为13万SDR，工程采购为450万SDR，地方政府货物采购的起点金额为18万SDR，公共事业单位的货物采购起点金额为45万SDR。

　　谈判并反复修改清单

　　以1992年5月份的出价清单为基础，韩国在1992年12月举行了第一回合的双边谈判，并发现必须对这个出价清单进行大幅度修改。

　　因为GPA的主要缔约方发现这个出价存在三个问题：

　　第一，与其他缔约方的出价清单相比，韩国的出价涉及实体数量有限。第二，地方政府和公共事业单位（公司）没有涉及服务采购。第三，需要澄清出价中的例外和排除条款的含意，也要赋予它们更大的透明度。出价涵盖实体的最大问题是遗漏了省级政府和主要公共事业单位（公司），尤其是因为韩国公共事业部门的采购十分庞大，1990年估计达到110亿美元，如果排除与国防有关的采购项目，将占到韩国整个政府采购规模的50%。韩国国电公司没有列入出价清单，而这个公司是最大的采购实体，估计1990年的采购额几乎达到60亿美元。很明显，GPA的缔约方不希望韩国的出价排除这个公司，而韩国甚至没有明确解释或说明排除韩国国电公司的合理原因。

　　韩国1993年12月对出价进行了最后的修改，这份出价包含42个中央政府实体、15个地方政府实体和23个公共事业单位（公司），起点金额如下：中央政府实体货物和服务采购的起点金额为13万SDR，工程采购为500万SDR；地方政府实体货物和服务采购的起点金额为20万SDR，工程采购为1500万SDR；公共事业单位的货物采购起点金额为45万SDR，工程服务采购为1500万SDR。

　加入GPA对韩国的影响

　　虽然韩国1994年签署GPA，但直到1997年1月1日才开始适用GPA的相关规定。韩国为调整政府采购程序和做法争取了将近两年的时间，以便于本国企业为适应变化做一些准备工作。在执行GPA相关条款的阶段，韩国主要做了以下四项工作：

　　1．安排本国法律权力机关批准GPA

　　2．对部分与政府采购有关的国内法律进行必要的调整和修改

　　3．建立新的政府采购程序、统计数据的搜集和报告的体系

　　4．培训适应新的政府采购体系的工作人员

　　为了完成法律方面的工作，在1996年，韩国政府花了7个月的时间建立了“政府采购体制国际化特别工作组”，由财政和经济部的一名副部长担任组长，以确保在1996年底之前完成所有必要的法律工作。

　　到1999年7月，GPA对韩国生效已有两年多的时间，在此期间，韩国根据GPA的要求，实施新的政府采购体制，这对韩国的政府采购运行产生了较为明显的影响，概括如下：

　　采购效率显着提高

　　成为GPA的一员后，韩国政府采购的竞争程度和效率都有所提高。将市场价格和实际合同价格进行比较可以发现，通过提高政府采购的竞争性，节约了采购成本。1993～1995年，国内货物采购平均节省了5.8%，进口货物采购节省了18.5%，而1996～1998年，国内货物采购节省了8.5%，进口货物采购节省了23.1%。这说明采购体制的效率显着提高。

　　向GPA缔约方政府采购

　　市场出口的金额增加

　　加入GPA后，韩国可以更加容易地进入其他GPA缔约方的政府采购市场。根据WTO网站上公布的资料，美国、加拿大、瑞士、韩国、挪威、日本和中国香港等国家和地区向政府采购委员会递交年度统计报告，从中可以看出，韩国对GPA缔约方政府采购市场的出口大致呈上升趋势。

　　可在GPA框架下有效解决

　　政府采购争端

　　作为GPA的成员，要享受权利，也要承担义务。如果某缔约方认为其他方政府采购的做法违背GPA的规定，可以使用争端解决机制解决争端。

　　韩美之间就有一桩着名的政府采购争端案例--仁川机场建设案，这成为以后解决政府采购争端的一个参考案例。由于韩国成为GPA的缔约方，这一着名的争端就是在GPA的框架下得到有效解决的。