发达国家政采如何扶持中小企业发展（九）

　　国内留份额 国外争机会

　　日本是一个中小企业众多的国家，在大约700万个企业中，中小企业占98%以上，从业人员占总数的90%。其中，制造业中的中小企业占99.2%；第三产业中的中小企业高达99.5%。中小企业在日本的经济发展、社会生活水平的提高、技术创新和解决就业问题等方面都发挥着举足轻重的作用。毫不夸张地说，没有中小企业，就没有日本的现代化。也正是这样，日本政府对中小企业的发展极为重视。

　　伴随整个工业化进程，日本政府扮演着"团队护卫舰" 的角色，全力扶助中小企业发展。日本不但把发展中小企业、完善中小企业服务体系作为一项基本政策，更是把它作为国家经济安全的战略性举措。为了扶持中小企业的发展，日本在国内以法律的形式对其重点保护，在国际上，则是通过《政府采购法》 扶持国内中小企业发展。根据日本政府采购有关政策的规定，在价格高出外国产品一定比例范围内的采购都要优先考虑本国产品。这样的规定可以让生产规模不大的企业通过政府采购的优先照顾获得经验，快速降低成本、改进产品质量，赢得发展时间。对于中小企业而言，政府采购的这种扶持实质上是获得了一笔创业基金。

　　在日本地方政府采购中也有对中小企业的优惠措施。为了促进本地中小企业的发展，日本地方政府发布了一系列优惠措施，鼓励中小企业积极参与到地方政府采购的竞争中。

　　这些地方优惠政策大致包括：一是降低政府采购的入围门槛，让中小企业获得更多的参与机会。在政府采购的投标报价、信息公告以及提供社会化服务等方面为中小企业提供方便；二是为了让中小企业有更多的参与机会，日本地方政府将政府采购合同进行拆分，让政府采购项目的标的小一些，使得更多的中小企业能参与政府采购项目的投标；三是出台专门面向中小企业的政府采购扶持措施。例如，经过对潜在投标人进行调查，发现有一定比例的中小企业有能力分享政府采购的份额时，就在政府次年的采购计划中专门做出规定：政府采购必须给中小企业留出一定比例。

　　为了让国内中小企业做大做强，日本政府还积极协助中小企业开拓国外政府采购市场。为了帮助中小企业打开外国政府采购市场，日本政府主要采取了以下措施：一是积极和外国政府及国际组织签署有利于日本中小企业进入他国政府采购市场的国际性采购协议以及相应的贸易协议；二是日本驻外使馆和其他驻外政府机构，专门设立为中小企业提供驻地政府采购信息及相关咨询服务的商业机构。

　　强化国货意识 提高外企参与门槛

　　日本没有统一的政府采购主管机构，而是由部门依照自身需要制定采购计划并执行采购。从表面上看，日本的政府采购对外是十分公开和透明的，但实际上却有着对本国企业严密的保护措施。

　　由于日本的政府采购制度是分散采购，因此比较而言，日本早期的政府采购行为不是十分透明和公正，对外国企业经常出现歧视。为此，欧美国家多次向日本政府施压。后来，为了缓和美日贸易摩擦，日本除了在履行GPA的义务之外，主动承担了比GPA要求的更多的义务。

　　1985年，日本成立了行动计划推动委员会，制定了一系列政府采购规则和程序，使日本政府采购从法制层面上看起来比之前更加公开和透明，如扩大公开招标范围、延长招标公告期限、降低入围门槛等，而且还规定，这些措施不仅仅局限于加入GPA的成员国，它适用于所有国家，但不适用地方政府采购。

　　因此，采取这些措施后，1985～1992年间，日本政府采购中购买国货的比例低于同期美国的89%，降到了84.8%。 但在20世纪90年代，日本经济泡沫破灭后，又提高了将近10%，1997年～2003年，日本中央政府采购国货比例高达94%。

　　日本的政府采购规模每年都在增长，但是总体规模较小，占GDP的比例相对偏低，1998年甚至不到1%。在日本政府采购中，虽然公开招标占八成左右，但外商中标最多时只占百分之十几。

　　值得一提的还有，日本并不是靠法律或政策规定来强制政府购买国货的，而是在实践中鼓励和强化政府采购偏好本国产品和供应商的习惯及观念，以及通过各种排他性方式来限制外国供应商获得政府采购合同。例如，分拆合同，减少政府采购协议管辖范围，便于照顾国内中小企业；鼓励国内供应商串标，以限制国外供应商中标等，还有就是通过各种手段提高进入门槛，让国外供应商对日本政府采购市场望而却步。

　　重点扶持新兴产业和幼稚产业

　　在战后日本经济飞速增长的进程中，数量众多的技术创新型中小企业为大企业提供了有力支撑和保障，在日本经济增长中发挥着非常重要的作用。由于中小企业在经济增长中的贡献巨大，日本政府将政府采购政策的重点转向促进中小企业发展上。

　　从近几十年的发展来看，日本政府采购在国家支柱产业的发展中发挥了极大的推动作用。就拿日本今天的支柱产业汽车产业来说，就发挥了极大的推动作用。早期的日本汽车工业也是小规模的。但日本在确定要振兴汽车工业后，政府采购汽车买的就是国货；在其电子工业刚刚启闭时，政府办公自动化建设和通讯设备的采购也是国货。在加入政府采购协议之前，日本曾经公开保护电信网络设备市场。事实上，即使在现在开放的市场环境下，日本政府采购的繁琐手续和长期形成的关系网已经使得外国厂商很难打入日本政府采购市场。

　　注重利用国有企业采购促进高新技术产业发展。日本通过国有的电报电话公司和日本电子计算机公司采购，来确保国内电子通讯市场的增长。国有垄断企业采购规模在电子通讯产品市场上占有相当大的比例，其采购政策遵循优先使用国内产品的原则，并支付带有补贴性质的高价格。

　　日本政府采购对国内企业的扶持最明显的是对计算机工业的扶持。在20世纪六七十年代，日本的计算机工业刚刚起步，根本无法形成完整的产业链条和自我发展能力，加之来自美国制造商的挤压，可以说是举步维艰。

　　为了促进计算机产业的发展壮大，日本政府要求各级政府部门及教育系统优先采用国产计算机，并严格限制计算机进口。经过多年的努力，到了1982年的时候，在日本的官方市场上，国产的计算机已经占到了90%以上，国内4家主要计算机生产企业对政府采购市场的依赖程度则在30%左右。

　　由于处于幼稚产业初期的企业多为中小型的企业，其持续发展的能力和抵御风险的能力均较低，因此，日本政府采购重点扶持新兴产业和幼稚产业的成长。

　　日本的政府采购向发展初期的中小企业倾斜，效果显着。日本中小企业在充分的政府采购政策扶持下获得了很好的发展，其自主创新能力发生了质的飞跃。

　　与美国不同，日本主要是通过非正面的"曲线救国"政策来扶持本国的高新技术产业，通过本土采购比例限制、国外采购的高关税限制及为本土产品支持者提供优惠等措施，来促进本国高新技术产业的发展。在振兴汽车产业时，规定政府单位100％购买国产车，驻外公司汽车零件的30％须在日本采购；其他产品外商采购的比例不得超过总金额的20％；采购银行专用计算机时，将本国尚未生产的中央处理器和国产外部设备的进口关税分别定为15％和25％；对购买国产计算机可享有特别折旧优惠，购买国产机器设备可享有照顾性补贴以及长期、低息、延期偿还贷款等。

　　通过政府采购，日本的新兴产业、幼稚产业以及中小企业均获得了巨大的发展和进步，不但克服了发展初期所面临的资金和技术困境，而且他们中有的还成了日本今天的支柱产业，成为推动国民经济发展和技术创新能力提升的重要动力；有的成为日本自主创新能力飞速发展的重要推动力。

　　为了扶持中小企业技术创新，日本还采取了以下措施：一是制定相关的法律法规。如1985年颁布的《中小企业技术开发促进临时措施法》明确规定，对开展经过都道府县（类似于中国省级政府）确认的技术开发的中小企业，采取补助金、融资、税制减免等资助措施。二是对中小企业进行技术开发指导。在全国各地设立了200多个公立试验机构，聘用专家、工程技术人员担任顾问。三是扶持中小企业技术开发。1992年日本政府推行"确保中小企业劳动力对策的技术开发"。四是为中小企业培养技术人才，在都道府县建立中小企业技术人员研修制度。五是支持中小企业开展技术交流。为通过不同领域经营资源的融合开拓新的领域，开办不同行业中小企业进行交流的"技术交流市场"。

　　延伸阅读

　　提供财政补贴

　　为了帮助中小企业开展产品研发，日本政府专门制订了"技术开发补助金"制度，对中小企业的技术开发给予50%的资助，资助额为500万～2000万日元；政府还制订了促进中小企业技术改造的措施，1985年，日本为中小企业提供技术改造补助金5000万日元。上世纪80年代该项补助金总计达到10.7亿日元。

　　进入上世纪90年代，日本为了让中小企业以更积极的姿态适应复杂多变的环境，采取了更多的财政补贴措施：一是支援开支，引入高新技术，政府提供80.31亿日元的补助金；二是支援开辟新事业，支援新建企业，政府提供0.96亿日元的补助金；三是支援创设有关情报信息化的事业，政府提供8.31亿日元的补助金；四是为了使中小企业改善经营，开辟海外事业，政府提供57.46亿日元补助金；五是为了促进小企业发展，防止破产，政府提供65.95亿日元补助金。

　　此外，日本对企业转产、节约能源、贯彻产品责任法、开发地方产业、对中小企业的培训、促进企业国际化以及促进就业增加等也提供不同程度的补助金。

　　成立专门机构支持

　　日本成立了由中小企业厅、科、专管和主管四级的采购管理机构，辅之以中小企业团体中央会等民间机构来支持中小企业的发展。日本经济产业省专门设有"中小企业厅"，负责制定中小企业的中长期政策。在各地方政府中，设有"中小企业综合指导所"，负责落实具体政策。日本还成立了非营利的事业机构"中小企业事业团"。这个组织是协助政府实施具体项目，帮助中小企业"排忧解难"的窗口。

　　专门负责中小企业管理的中小企业厅是隶属经济产业省的独立机构，编制200人左右。其主要职能是负责制定中小企业政策，为中小企业创造良好的经营环境，推动中小企业创业和创新，支持中小企业拓展海外市场，支持中小企业人才的培育，为中小企业创造公正的市场环境，建立为区域和社会贡献的体制等。在经济产业省下设的各大区经济产业局中设立中小企业管理部门，负责指导和推动各大区政府及民间机构实施政策。各都道府县设立负责中小企业的部门，落实国家中小企业政策，并制定本地区政策，地方政府发挥的作用越来越大。中小企业厅依据《中小企业法》设立，明确规定其具有协调相关部门及地方政府的权力。部门间有协调机制，不同层级的横向会议是沟通协作的重要手段，政策信息公开透明是基本保障。"强化政策的一体性，推进政策的综合性"是制定中小企业政策的方针，中小企业厅负责制定一般性政策，专门性政策由相关部门和中小企业厅共同负责制定；按照行业管理原则，中小企业厅主要负责制造业、零售批发业以及其他部门不管的中小企业，总务厅负责信息产业的中小企业等；中小企业预算主要由经济产业省、财务省和厚生劳动省负责，其中经济产业省直接负责的预算占全部预算近一半。

　　在政府和民间组织中建立众多专门管理和促进中小企业发展的官方和民间机构，形成了以政府中小企业厅为主导、地方政府为基础，民间团体为补充的官民结合的扶持机构体系。例如，日本政府全额出资的中小企业事业团，其主要职责就是帮助中小企业发展高新技术；设立中小企业大学校，培养对中小企业进行指导、诊断的专家；建立情报信息网；防止中小企业破产而进行资金援助等。

　　企业越小 得到的扶持越多

　　从法律层面上制定扶持中小企业发展的法律法规是日本的一个重要做法。1963年，日本政府发布了《中小企业基本法》，成为日本中小企业发展的纲领性法规，是现行中小企业政策和政府管理的总根据，因此也被称为日本中小企业宪法。根据这部法律，日本政府又制订了许多相关法律来扶持中小企业的发展，比如先后颁布了《中小企业现代化促进法》、《中小企业指导法》和《中小企业现代化扶植法》等。这些法律的制定，规范了中小企业的行为，调整了中小企业与国家、大企业之间的关系，保证了经济活动的协调进行，有力地促进了国民经济的健康发展。

　　根据《中小企业基本法》的规定，不同的行业，对中小企业的界定不同。在工业、矿业、运输业和其他产业（不包括商业和服务业），资本金在1亿日元以下、职工在300人以下的为中小企业。在零售业和其他服务业，资本金在1000万日元以下、职工在50人以下为中小企业。在批发业，资本金在3000万日元以下、职工在100人以下为中小企业。此外，固定职工在20人以下（商业和服务业是5人以下）的，被称为"超小企业"。日本法律之所以要做上述详细的规定，是因为政府对不同规模的中小企业采取不同的对策，包括政策上的扶持，税收和贷款方面的优惠，以及法律法规上的监管等。一般来说，企业越小，得到政府的扶持越多。

　　启示：让采购国货成为国民意识

　　在日本经济高速发展并跃居世界经济强国的过程中，中小企业在政府的大力支持下发挥了巨大的作用。中小企业在日本经济中占有极其重要的地位，由于它具有规模小、数量多、增长快的特点，不仅是大企业生产的得力助手，也是技术开发创新、出口创汇、促进地方经济发展的骨干力量。

　　自改革开放以来，我国中小企业得到了迅速的发展，像日本等许多发达国家一样，我国中小企业在国民经济和国家自主创新能力建设中扮演着越来越重要的角色。然而，我国在扶持中小企业发展方面，与日本等发达国家相比，还存在不小的差距。

　　作为一个后起国，政府恰当地制定各项政策对发展经济、促进国际贸易至关重要。在高速增长期，日本促进经济增长的经验的核心是追赶策略，对于处于追赶阶段的发展中国家是可以借鉴的。另外，日本因为把中小企业相关政策融入了国家的产业政策，中小企业政策才得到了很好的配套并得以顺利实施，持续开展。这一点对中国也非常有借鉴意义。值得一提的还有，为了取得飞速发展，日本并没有照搬欧美的自由市场制度，而是制定了自己独特的产业政策，并坚定地贯彻。日本中小企业的相关政策并非无源之水，也不是孤立存在的，它们是日本产业政策的一部分。其来源就是日本产业政策的两个基本出发点，一是产业结构的高度化，二是保持整个经济的竞争性。这也很值得我们借鉴。

　　在日本扶持中小企业的做法中，政府采购的大力支持更是值得我国借鉴。日本政府采购制度表面上公开透明，甚至自愿采取措施，主动承担了比GPA所要求的更多的义务。但在真正的采购实践中，国货采购所占的比例最低时也超过了80%。在日本经济不景气时，甚至高达94%。这就是国民意识所起到的作用。《政府采购法》颁布实施以来，我国的政府采购事业取得了长足的发展，然而，由于实行政府采购的时间还不长，真正了解和理解政府采购的人也还不多，很多人对于政府采购中为什么要扶持自主创新、促进中小企业发展并不理解，这就急需我国加强国民，尤其是与政府采购相关工作人员的教育和培训，强化全民保护自主创新的意识，这样才可能使相关的法律法规真正充分发挥作用。

　　如何通过政府采购帮助中小企业发展，帮助其提高自主创新能力已然成为摆在国人面前的一个重要课题。但与此同时，一些采购人代表还在片面追求"洋品牌"，置国内中小企业的发展于不顾。因此，为了更好地扶持中小企业发展，当前，我们的一项重要工作是加强国民教育，强化全民在政府采购中保护自主创新的意识。让采购国货、扶持中小企业成为中国人的一种自觉意识和日常习惯，我国的中小企业才会得到更好发展。

　　（擎天）