发达国家GPA谈判进程及策略（一）

　　编者按 2007年12月28日，依据中国在加入WTO谈判中的承诺，中国正式申请加入世界贸易组织（WTO）的诸边协议《政府采购协议》（GPA）。加入GPA谈判是继入世之后又一重大的对外开放举措，谈判进程和结果将对中国政府采购制度的完善和开放产生深远影响。

　　从中国随后提交的初步出价清单来看，在覆盖实体、门槛金额和补偿要求等方面，中国的出价都较为保守。这一方面是由于中国的政府采购制度建立时间不长，对于政府采购的基本规律、基础信息和经济意义的把握不充分；另一方面则是对《政府采购协议》本身特别是各成员实施、履行GPA的情况认识不多。这使得我们不得不以谨慎的态度来参与加入GPA谈判。

　　但是，在2009年7月的中美战略与经济对话中，中国承诺加快谈判进程，并在10月前提交修改后的出价清单……2013年7月10日～11日，在华盛顿举行的第五轮中美战略与经济对话框架下的经济对话期间，中方承诺，在2013年年底前向WTO政府采购委员会提交一份新的加入《政府采购协议》（GPA）修改出价。出价将会对美国和其他参加方要价作出回应，包括降低门槛价、增加次中央实体，并在其他领域作出改进。

　　可见，这一谈判不可能无限期地拖延。因此，我们应当尽快全面、深入地了解和研究其他成员参与和实施GPA的情况，为今后在谈判中处于有利地位创造条件。本报从本期开始，特推出"发达国家GPA谈判进程及策略"专题，逐一介绍发达国家GPA谈判的情况，供有关部门和相关人员参考。作为与中国同在亚洲的日本，不仅是《政府采购协定》的发起方和最早的签字方之一，且开展政府采购活动的时间也较早。因此，本期先介绍"日本GPA谈判的情况"。

　　用实际操作保护国货 国货采购数年高达94%

　　■ 朱 超

　　日本是WTO《政府采购协定》（GPA）的发起方和最早签字方之一，开展政府采购活动的时间也较早。日本采取分散采购的方式，其政府采购市场已逐步成为一个较为开放的市场，在制度上强调非歧视、公正、透明化等原则。从总体上看，日本政府采购（不包括国防采购）呈逐年增长之势，建筑工程采购数额通常大于货物和服务采购数额，但总体采购规模还较小，在GDP中所占比例偏低。

　　外国的供应商在日本政府采购中占的比例很小，而且呈一种逐步下降的趋势，但是外国的供应商主要是承接一些金额较大的采购项目，或者是国内供应商无法提供的服务或者商品。另外，在国内产业和企业的保护方面。日本充分利用了GPA中的规则（主要是例外条款和原产地规则），通过谈判将其欲保护的部门和行业排除在了清单之外。

　　从整体上来说，日本的政府采购对外的策略是表面上要"秀"公开，实际上却通过具体的操作来想方设法地对国内企业进行保护。

　　主动承担比GPA要求多的义务

　　作为世界贸易组织《政府采购协议》（GPA）发起方和最早签字方之一，日本在政府采购领域一直秉承公开、透明原则，没有对货物产地或供应商国籍进行限制，也没有向国内供应商授予任何特权或地方性保护。

　　除履行GPA义务之外，日本还自愿采取措施，主动承担了比《政府采购协议》（GPA）所要求的更多的义务。例如，按照协议，成员国中央政府的货物和服务采购项目门槛为13万特别提款权（特别提款权简称SDR；1万SDR约合10万人民币），工程为500万特别提款权，而日本将前者门槛金额降至10万特别提款权，后者降至450万，使得外国供应商有机会参与更多项目投标。

　　此外，日本还采取延长公告投标期，扩大公开招标适用范围等措施，提供给不限于GPA参加方在内的所有国。在法律制度上，日本的政府采购市场看似已经全面对外开放。

　　但实质上，这些措施并没有减少日本政府采购中选择"国货"的几率。相反，在1997～2003年的政府采购领域，日本选购本国来源产品的比例达到惊人的94%，一定程度上取得了保护本国产品，促进中小企业发展的作用。

　　从法律上来看，日本的政府采购市场是全面对外开放的，因而日本加人GPA不是为了开放自身市场，而在于可以进入其他国家原本封闭的政府采购市场。

　　用具体操作加大外企中标难度

　　日本如何在符合GPA规则的前提下，成功做到保持本国产品在政府采购中的高市场份额呢？

　　首先，一个重要做法是分拆合同，使更多的政府采购合同低于GPA所规定的门槛金额，从而摆脱协议约束，把合同合法保留给日本的中小企业。

　　其次，为竞标企业设置严格的资格要求和复杂的评判标准，注重投标者在日本的业绩。

　　日本政府采购的形式有三种：一是公开招标，二是指名招标，三是任意签约采购。日本《会计法》规定，政府与企业之间签订采购以及工程建设承包合同时，应该优先采用公开招标形式。

　　具体而言，参与公开招标的企业必须具备一定资格，这种资格需要经过日本政府采购部门的认定。而且，这种资质认定有一定期限，过期还需重新审查、认定。但由于这种审查认定的主观性较强，加大了外国企业的中标难度。如在2002年韩国Lotte建筑株式会社申诉案中，采购方日本国土交通省东京航空局在一项工程招标中规定供应商应具有"新钢筋混凝土地上4层以上、建筑面积5.5万平方米以上立体停车场的业绩"，颇有些"萝卜招聘"的味道。

　　再次，利用例外条款，通过"第三种机构"履行政府采购职能。

　　日本在加入GPA谈判时，将部分机构列为例外，这些机构的所有采购都可以不履行GPA规定的公开招标义务，从而达到对本国产业保护和优先采购国货的目的。

　　另据相关统计资料，日本中央和地方的"第三种机构"数目逾万家，每年承担着巨额采购任务。

　　这种机构由政府和民间企业联合兴办，性质接近政府机构，但没有被纳入《政府采购协议》（GPA）和日本国内政府采购法规的适用范围。这种例外实际上是对于国外产品和服务供应商的歧视。

　　由此可见，日本在履行《政府采购协议》（GPA）规定外，没有单独制定采购国货的相关法律法规，而是更加偏重实际操作，在投标、竞标全过程中为本国企业提供优惠。

　　中央政府实体承诺保护特定产业

　　在附件1"中央政府实体"的承诺中，日本承诺GPA覆盖所有受到《会计法》约束的实体，这就相当于所有需要遵守国内政府采购制度的中央政府实体都要遵守GPA的规定。这些中央政府实体包括21个政府机关。

　　附件1的注释同时做了这样的说明，根据《国家政府组织法》和《建立内阁法》规定的以上机构的所有内部次级部门、独立机构、附属组织和地方分支办事处都包含其中。

　　在门槛金额上，货物为13万SDR（特别提款权），建筑服务为450万SDR，其他服务为13万SDR，建筑服务的门槛金额比大多数GPA参加方（500万SDR）要低。

　　货物范围方面，日本受GPA覆盖的共有40种，低于美国的56种。这表明日本仍然希望保留利用政府采购保护特定产业的权利，即使它的国内政府采购制度并未包含歧视性的措施。被排除的产品包括武器设备和一些军民两用产品，但是汽车及零部件、电力和电子设备、建筑材料和预制构件、纺织品和服装等产品也被排除在外，体现出日本在作出承诺时考虑到了保护本国相关产业的需要。

　　建筑服务门槛金额大大高于美国

　　在附件2"次中央实体"承诺中，所有47个县级实体和12个指定城市被包括其中（日本地方自治体包括47个县、都、道、府；681个市，其中人口超过50万的13个市为"政令指定城市"，实际为县级自治体）。

　　与此同时，日本也在附件2中做了这样的注释：所有这些实体的内部下级机关、附属和分支机构都在GPA的覆盖范围之内。与电力生产、输送有关的采购不受GPA管辖，而且地方政府实体出于盈利的目的进行的采购，也不适用于GPA。

　　从附件2"次中央实体"承诺的整体情况进行分析，可以发现日本将几乎全部地方实体都纳入了GPA的管辖。但实际上，地方实体在门槛金额上要显着高于中央实体，货物的门槛金额为20万SDR（特别提款权），建筑服务为1500万SDR，其他服务为20万SDR。其中建筑服务的门槛金额大大高于美国的500万SDR。

　　并未将所有公共公司列入清单

　　日本的国有企业或公共公司，如东京地铁公司、日本高速铁路公共公司等，被列入附件3的A组。这些实体有一定的经济利益目标，日本在附件3的承诺中有这样的注释：A组实体出于盈利目的的采购不受GPA约束。

　　不过，日本也并未将所有的公共公司都列入清单，一些重要的公共公司，例如日本国家空间发展局、日本造船工业基金会、电力开发公司、关西国际机场公司等就未列入。

　　原则上说，A组实体如果实行了私有化，就应该可以根据GPA第24条6（b）款撤出承诺清单，如日本铁路公司、日本烟草公司、日本电话电报公司（NTT）在20世纪80年代都实行了私有化，但日本申请撤出这些公司的要求被其他GPA参加方拒绝，理由在于这些公司仍然受到相关主管政府部门的控制或指导。

　　外国难以竞争的服务承诺开放

　　日本的服务开放是相当有限的，在149个服务部门中，日本只承诺了39个部门。

　　而且，日本开放的服务部门多是其国内不能充分提供的，例如，废物处理服务、排水服务、大厦清洁服务、快递服务、计算机服务、数据加工服务等，日本国内的供给有限，需要外国供应商来弥补自己的供应不足。还有就是外国难以参与竞争的服务，例如，印刷和出版服务、陆路客运服务、航空客运服务、汽车维修服务等，即使有市场机会，外国供应商也很难与日本供应商竞争。

　　而像金融服务、咨询服务、研究与开发服务、旅游服务等外国供应商有较大机会参与的服务市场，日本则不予开放。但在建筑服务上，日本没有提出例外或排除。