■ 发达国家GPA谈判进程及策略（二）

    1979年开始申请 1994年签署GPA

    从1979年开始，韩国便积极申请加入GPA。从韩国1979年、1980年和1982年三次提交的出价清单就可以看出韩国想要尽早加入GPA的迫切性，因为他们的出价清单每次都扩大了实体范围。

    但尽管如此，GPA的缔约方仍然认为，韩国提交的出价清单没有达到他们的期望值。因此，韩国首次加入GPA的努力最终失败了。不过，韩国并未就此放弃加入GPA。

    1990年1月，韩国政府在国内经济部长会议上又做出了再次加入GPA的决定。其后，韩国做了很多准备工作。

    韩国建立了由贸易和工业部副部长牵头的加入GPA特别工作组，负责韩国加入GPA的所有准备工作。特别工作组下设出价清单准备工作小组和体制修改工作小组。韩国加入GPA特别工作组广泛搜集详细的政府采购统计数据，深入分析加入GPA对韩国经济的影响。

    1991年4月，美国和欧盟（GPA两个主要缔约方）要求韩国在"乌拉圭回合"修订出的GPA的框架下参加谈判，扩大出价清单的覆盖范围。韩国必须遵守新的GPA条款和条件，将谈判范围扩大至服务部门、地方政府和其他公共实体。经过深入研究后，1991年8月，韩国决定准备参加扩展范围的GPA谈判。于是，加入GPA特别工作组开始研究扩展1990年6月25日出价清单的范围和领域。

    韩国与GPA缔约方的谈判是通过双边的"出价--要价"方式进行的。韩国1992年5月递交的第一份出价清单包含43个中央政府实体、6个地方政府实体和12个其他公共事业单位。中央政府货物和服务采购的起点金额为13万特别提款权，工程采购为450万特别提款权，地方政府货物采购的起点金额为18万特别提款权，公共事业单位的货物采购起点金额为45万特别提款权。

    GPA的主要缔约方发现这份出价有三个问题：一是与其他缔约方的出价清单相比，韩国的出价涉及实体数量有限；二是地方政府和公共事业单位（公司）没有涉及服务采购；三是需要澄清出价中的例外和排除条款的含意透明度不够。出价涵盖实体的最大问题是遗漏了省级政府和主要公共事业单位（公司），尤其是因为韩国公共事业部门的采购十分庞大，如果排除与国防有关的采购项目，将占到韩国整个政府采购规模的50%。

    韩国国电公司没有列入出价清单，而这个公司是最大的采购实体。GPA的缔约方不希望韩国的出价排除这个公司，而韩国也没有明确说明排除韩国国电公司的理由。

    韩国1993年12月对出价进行了最后的修改，这份出价包含42个中央政府实体、15个地方政府实体和23个公共事业单位（公司），起点金额为：中央政府实体货物和服务采购的起点金额为13万特别提款权，工程采购为500万特别提款权；地方政府实体货物和服务采购的起点金额为20万特别提款权，工程采购为1500万特别提款权；公共事业单位的货物采购起点金额为45万特别提款权，工程服务采购为1500万特别提款权。GPA各缔约方对这份出价清单表示满意，因此，在"乌拉圭回合"结束时，韩国得以在1994年4月15日签署了GPA。由于新的GPA协议于1996年1月1日正式生效，根据规定， 1997年1月1日，新的GPA协议正式对韩国生效。

    值得一提的是，谈判中，韩国中央采购实体只包括中央政府机构和直属单位，不包括中央国有企业。在采购对象上，发达国家保留了大量中小企业和少数民族企业的项目，与国家安全和公共利益相关的高科技项目，这些都在GPA弹性条款允许范围内。比如，韩国政府采购将中小企业的项目予以保留，在其他实体采购中又增加了对少数民族采购的保留；韩国中央政府保留了国产高速列车和核电站的公用事业装备及农、水产品和牲畜采购。

    力避过多有"中央性质"的实体受约束

    从附件1可以看出，韩国简明地列出了主要的中央政府机构，尽量避免过多的具有"中央性质"的实体受GPA的约束，这与美国等一些国家将国有企业也划为中央采购实体不同，这种做法不仅有利于削减履行GPA的义务，而且也不会导致谈判期间引起其他缔约方的争议。附件1中，韩国将国防部列入清单中，但同时根据GPA第三条"协议例外"中第1款"本协议不得解释为阻止任何缔约方，在涉及武器、弹药或战争物资采购，或对国家安全或国防目的所必不可少的采购方面，在其认为保护根本安全利益所必要情形下，采取任何行动或保守信息秘密"的规定，自动指明了哪些国防采购项目适用GPA。

    从附件2可以看出：韩国地方采购实体的开放程度较高。韩国国家规模不大，相对而言，行政区域划分比较简单，地区间发展水平差异较小，因此，韩国属于单一制国家，中央政府统一行使主权，地方政府不享有任何主权。这是韩国地方实体开放程度高的另一原因。

    附件3中，韩国适用GPA的"其他实体"有19个，包括韩国发展银行、韩国工业银行和17个类似于国有企业的公司组织，范围涵盖的均为铸造、印刷、电力、煤炭、石油、电讯、劳动福利等一些关乎国计民生的领域，例如：韩国电力公司、韩国国家石油公司和韩国土地公司等。但与此同时，韩国也注明：本协议不适用于为转售或销售为目的的货物和服务；根据《政府投资企业管理法》和《政府投资企业会计管理法》的相关规定，本协议不适用于为中小企业和少数民族预留的采购项目；根据《航空航天产业发展促进法》，韩国加入GPA五年内卫星采购项目除外。韩国在协议例外中对中小企业进行采购项目的限制，为本国企业提供了良好的发展环境。

    而在附件4具体服务清单开价方面，韩国充分考虑了自身优势，具体列出的服务项目主要包括计算机及相关服务、交通设备出租服务、通讯服务、环境服务和交通服务等。

    在附件5中，韩国采用联合国CPC分类法51类的标准对工程项目进行分类，列出了其中的7大项（511至517），排除了518项。

    韩国的总注释十分简单，仅对铁路、机场、城市交通项目采购进行了排除，但对欧盟、奥地利、挪威、瑞典、美国、瑞士、芬兰实行互惠开放。

    仁川国际机场建设案的韩美之争

    韩国1994年签署GPA，但1997年才开始适用GPA相关规定，争取了3年过渡期。韩国为调整政府采购程序和做法争取了将近两年的时间，以便于本国企业为适应变化做一些准备工作。

    在执行GPA相关条款期间，韩国安排本国法律权力机关批准GPA；对部分与政府采购有关的国内法律进行必要的调整和修改；建立起新的政府采购程序、统计数据的搜集和报告的体系；培训适应新的政府采购体系的工作人员。

    为了完成法律方面的工作，韩国政府1996年建立了"政府采购体制国际化特别工作组"，由财政和经济部的一名副部长担任组长，以确保在1996年底之前完成所有必要的法律工作。

    作为GPA的成员，韩国也可以在GPA框架下有效解决政府采购争端。

    韩美之间就有一起有名的政府采购争端案：1999年2月16日，美国要求与韩国就仁川国际机场的建设采购问题进行磋商。但是没有达成相互满意的解决办法。1999年5月11日，美国向DSB（WTO争端解决实体）提出了设立专家组的申请。

    DSB于1999年6月16日设立了专家组。专家组于1999年8月30日组成，并于2000年5月1日发布专家组报告，裁决负责项目采购的机构不是政府采购协议韩国附录I中包括的相关机构，不包括在韩国政府采购协议的义务之内。

    专家组进一步裁决，根据韩国加入政府采购协议谈判中韩国对美国提出的问题的答复，在回答对韩国哪一机构负责仁川国际机场项目的采购时，韩国出现差错，但根据事实，美国应进行进一步的澄清。在政府采购协议第22条第2款的意义上，美国没有证明其根据政府采购协议合理预期的利益受到损害或丧失。争端双方对专家组的报告没有提出上诉。该争端就是在GPA框架下得到有效解决的，后来还成了解决政府采购争端的参考案例。

    三方面促韩企拓展海外政采市场

    成为GPA的一员后，韩国政府采购的竞争程度和效率都有所提高。将市场价格和实际合同价格进行比较可以发现，通过提高政府采购的竞争性，节约了采购成本。而且，加入GPA后，韩国可以更加容易地进入其他GPA缔约方的政府采购市场。韩国对GPA缔约方政府采购市场的出口呈上升趋势。

    加入GPA后，韩国制定了一系列促进韩企拓展海外政府采购市场的政策。这些政策主要包括拓展金融支持辐射面；加大对海外经济刺激项目投标支持；提高企业对海外采购市场的认识和参与积极性。

    韩国出口保险公社设立"海外政府采购一揽子出口保险"，以确保海外公共承包工程获得金融支持，即出口保险公社可向承包工程企业提供出口担保保险（合同履行担保）、出口信用保险（周转资金贷款担保）和中长期出口保险（货款未回收风险担保）；考虑到货款结算的安全性，韩国推行对于国家信用度4 级以上76个国家的政府订单合同金额实行履行担保支持，并减免10%～15%的保险费；生产周转资金贷款担保依据项目情况和供货商实力，在可预测限度内给予最高两倍的担保额度；进出口银行通过特殊信用贷款项目，对信用度偏低的企业积极提供生产资金贷款和履行担保。

    与此同时，韩国还通过举办经济刺激计划说明会和项目招标恳谈会，全力开拓可进军领域，寻找合理有效的进入途径；大韩贸易投资振兴公社组成联合财团，为大型项目的共同承包提供资金保障；加强海外市场营销和售后服务，即支持企业参加政府采购展会，搭建中标企业间的沟通渠道，并每年定期派遣海外市场开拓团，举行项目承包洽谈会；将海外共同物流中心由2009年的21个增加至28个，进一步对当地法人企业发挥窗口机能作用；通过间接采购，开拓物品和服务业市场，美国联邦政府采购对残疾人联盟产品实行优先购买制度，韩国拟与享受优先购买权的团体加强合作交流，从中获得间接采购的机会。

    完善政府采购统计管理系统，对每一年度各国和各领域的国际投标规模以及订单情况进行分析整理；挖掘进入海外政府采购市场的优势产品和项目，政府给予积极的市场宣传；扩大政府采购市场参与范围，建立海外政府物流批发商注册咨询体制，对具备投标资质的物流批发商提供支持；完善扶持体系，各政府部门组成海外政府采购市场协议会，专门负责审评扶持政策进展效果和加强与金融机构间的合作，为企业切实解决"走出去"难题；具体细化大韩贸易投资振兴公社的海外政府采购市场支持业务，大韩贸易投资振兴公社增设"政府采购事业组"并大幅增加其资金预算。同时，大韩贸易投资振兴公社的海外贸易馆将设立政府采购市场支援中心，加强项目投标信息的搜集，增加对当地中标企业的支持力度。