■ 国外政府采购预防腐败系列（一）

    编者按 腐败是一种社会历史现象，是一个世界性的痼疾，对国家的政治、经济、社会、文化建设都会产生严重的危害。因此，很多国家都在设法反对腐败，加强廉政建设。政府采购是国际社会反腐败中最为关注的领域之一。本报从本期开始，陆续介绍其他国家是如何在政府采购中预防腐败的。

    轮岗+审计 审计报告交国会

    在当今的世界舆论中，日本的官员有较好的声誉，在日本国内，公务员作为担保人，借款人的时候，会比其他职业的人员更受信任。究其原因，或许与其独特而有一定效果的反贪措施有关。

    经过几十年的努力，日本已经建成了一套包括"高效独立的司法机构、独到的监察体制、较为完善的法律体系，以及社会舆论监督"立体化预防腐败体系。在政府采购领域也一样，日本通过建立采购审计制度、采购官轮换制度以及政府采购审查与质疑制度，对预防腐败产生了积极的作用。

    在日本，政府采购部门和会计部门的相关决策都不是由一个人单独完成的，通常会由一个以上的人来决定或者是确认。与此同时，日本还通过政府采购从业人员轮岗的方式来预防腐败。

    为了确保政府采购活动的客观公正，日本还建立起了常规性内部审计和阶段性外部审计相结合的方式来预防腐败和权力滥用。在日本，虽然内部审计是非强制性的，审计报告也不会随便公开，但是却是一项日常性的工作，对预防腐败还是能产生积极的效果；而外部审计则是通过《宪法》予以明确的强制性工作。外部审计工作由审计委员会主管。具体审计时，主要是根据政府收入、政府支出以及政府投资的情况来对财政收支情况进行审查，政府采购是审计的重要内容。外部审计报告（也就是日本的审计报告）是可以公开获取的。每年这一包括政府采购实施情况的审计报告由内阁提交给国会。

    根据1995年10月1日的内阁决定，日本建立了由科学家、学者以及具备政府采购从业人员经验的人员组成的政府采购审查委员会。这个审查委员会主要是对政府采购情况进行评价、受理政府采购相关各方的质疑。政府采购有关各方如对政府采购活动有异议，可以启动质疑程序，向政府采购审查委员会提出质疑。政府采购审查委员会需要在接到相关质疑后的10天内进行处理。政府采购审查委员会成立后，已经受理了好几起质疑纠纷。当然，很多纠纷都是通过协商来解决的。

    为了避免提出质疑的供应商遭到打击报复，根据日本政府采购审查委员会的有关规定，供应商如果不愿意实名提起质疑的，还可以采取匿名的方式提出质疑。政府采购审查委员会受理质疑后，如果发现政府采购过程存在和《政府采购协议》或日本其他相关法律法规相违背的行为，会向有关单位提出"启动新的采购程序；不改变采购条件，而重新采购；对采购进行重新评价；有其他供应商执行合同；合同终止"等补救建议。

    日本与政府采购有关质疑的审查程序规定，政府采购有关各方应采纳政府采购审查委员会提出的建议，如果相关采购实体不采纳政府采购审查委员会的建议，应向政府采购审查委员会说明原因（除非采购实体有合法理由，否则必须采纳政府采购审查委员会的建议），政府采购审查委员会最终会将相关实体所述原因的复印件及时提交给由"总内阁部长担任主任，有关部门的副部长为成员"的政府采购审查办公室进一步审理。

    用法律和道德规范双重约束

    根据日本《国家公共服务法》和《地方公共服务法》的规定，国家和地方的政府职员都是日本全体国民的公仆，要为日本的公众利益履行职责。《国家公共服务法》和《地方公共服务法》要求政府采购从业人员须遵守包括利益冲突、政治活动限制、在营利公司接受职位、参加外部商业活动等在内的诸多纪律。

    与此同时，日本还通过出台《公共服务道德规范法》以及《道德规范法规和条例》，提出了不少道德规范，并要求国家和地方的全体政府职员遵守，例如，《公共服务道德规范法》就禁止政府职员从利益集团收受财物、从利益集团或损害利益集团的情况下获得贷款或免费借用东西；从利益集团或损害利益集团的情况下接受服务；和利益集团一起打高尔夫或旅游等。

    日本《犯罪程序法典》中还有这样的规定，政府采购从业人员在履行职责的过程中，发现供应商行贿、向有关人员提供好处或者通过其他方式诱惑，破坏政府采购公正性和独立性的犯罪行为时，应向法院或检察院指控。

    日本《刑法》中则有这样的规定，政府采购从业人员接受、要求或许诺接受与工作职责相关的贿赂时，将受到最高5年的监禁。而且一旦罪名成立，其受贿所得还将被没收，或者要求其支付等量价值的东西。

    根据日本的《刑法》，在招标过程中，如果个人提供或许诺提供贿赂给政府官员的，将被监禁最高3年或罚款最多250万日元；《刑法》还规定，个人如果通过诈骗、或武力相威胁、或者串标等方式来干扰招标的，将被处以最高两年的监禁或最多250万日元的罚款。如果和招标有关的合谋被认为是私人垄断或不合理的贸易限制的，将被处以最高3年的监禁或最多500万日元的罚款。

    当法人代表、雇员或其他法律服务人员，在招标过程中进行私人垄断或进行不合理贸易限制的，将追加处罚，处以最多5亿日元的罚款。在有的案件中，企业还应承担经济损失；如果企业决定贿赂政府官员，将临时取消企业参与公共合同或其他商业活动的竞争资格。当然，这种取消是根据不同的情况来确定的。具体由各部门的会计部门决定是否需要取消以及取消多长的时间。一旦作出决定，将把通知送到相应的企业。

    过程和采购档案公开

    日本是《政府采购协议》的发起方和最早签字方之一，开展政府采购活动的时间也较早，该国较为完善的政府采购法律体系也对预防腐败起到了积极的作用。日本政府采购法律体系以国内相关法和世贸组织《政府采购协议》（GPA）为基础，出台《会计法》、《预算、决算及会计令》、《国家物品等特定采购程序的特别政令》、《政府采购协定》等有关法律法规。其中，《会计法》规定，必须通过公开招标程序，包括基本的招标程序以及特定情况下的选择性或限制性招标程序，来实现竞争目标。

    日本政府采购政策和程序上最大限度地运用竞争和透明手段，限制采购双方中的任一方在采购过程中的任一环节可能产生的腐败。

    在日本，公开招标占绝对的主导地位。如果出现仅有少数供货商有能力参与投标而不适合采用公开招标或者使用公开招标于采购单位不利才能选择选择性招标实施采购；如果采购项目"具有特殊性、专业性和复杂性，或者是仅有少数特定供应商可以提供，抑或是经多轮招标后仅有部分有能力的厂商参与投标"时可以选择限制性招标实施采购。

    在日本，采购实体要在投标截止期前至少40天，在官方刊物和地方层面的对应物上以及政府各部门的网页上发布政府采购信息公告。只要打开政府采购网页就能够看到各种采购项目。政府各部门需要采购的物品种类、数量、规格等具体数据均能够从网上获悉。想获得政府采购项目的企业可以从网上下载申请表，报名参加投标竞争。

    供应商参加公开招标和选择性招标，一般需要通过相关实体的资格审查。采购实体对所有提出申请的供应商都要进行基本的审查，以排除那些破产或其他不能履行政府采购合同的情形。供应商申请资格审查要提交的文件包括：申请书、身份证明、营业登记与财务报表、纳税证明等相关的资料。通过资格审查和认定的企业在日本政府采购相关部门均有备案。日本政府相关部门的网页上也有其资质名单，在网上就可以查到。当然，资质认定也是有一定的期限的，过了这个期限还需要重新审查、认定。

    在日本，政府采购活动结束后，根据有关要求，整个采购过程及相关决策都将记录在各采购机构的采购档案文件中（这些档案的保存年限根据有关规定至少是5年），这些采购文件原则上对所有需要查阅的人都是开放的。

    腐败问题未能根绝

    通过以公开招标为主要采购方式实施采购以及不断完善的法律制度，日本政府有效地提高了采购的透明度、公平性、经济性以及预算运用的有效性等，在很大程度上避免了很多腐败和不正之风。特别是公开招标这一采购方式的运用，效果特别明显，大大提高了财政性资金的使用效率。但日本政府采购招标中的腐败问题并未从根本上杜绝。

    这和日本政界流行的"天仙下凡"的传统不无关系。所谓"天仙下凡"就是日本政府的官员到了即将退休的年龄，就会辞职到相关的大企业去担任领导或者顾问。这些"天仙"从政府部门离开后，他原来的部下就成了政府部门的负责人。这就造成了日本的不少大企业同政府和政界有着很深的感情。有政府采购项目时，老部下很难不念旧情。因此就很难避免这些老部下在法律允许的范围内向他们的老上级提供所谓的关照。虽然他们之间不一定有金钱上的交易，但靠关系采购的行为势必会破坏政府采购的公平竞争原则。

    日本的"谈合"（一个行业的主要企业联合起来，通过内部协商，事先商定好投标价格，破解政府招标制度的违法行为）商业文化也在极大地影响招标采购的效益。日本道路公团在高速公路建设的招投标过程中就发生过重大的舞弊行为（日本的高速公路建设是通过限制招标方式实施的采购。根据招标文件的规定，只有具备很高的道路和桥梁建设施工资质的大型建筑公司才有资格参与投标。在这样的背景下，这些具有相应资格的企业就在投标之前充分研究和协商，最终大都用接近标底的价格参与了投标，并取得项目的建设资格。据日本警方的调查，由于日本建筑行业的"谈合"，使道路公团在高速公路建设上增加了10％以上的成本，这些年来累积增加的支出达到了2万多亿日元），日本警方因此逮捕了不少相关人员。日本防卫厅向三菱重工、富士重工公司采购作战用飞机和舰艇等特殊军用品时也同样出现了问题。日本防卫厅后来对一艘舰艇的生产成本审核时发现，承包商非法增加了20多亿日元的生产成本。

    不放心将武器装备采购权限交给一个组织

    据参考消息今年6月17日的报道， 日本媒体称，目前日本防卫省的武器装备采购体制是由陆上自卫队、海上自卫队和航空自卫队分别整理装备需求，向防卫省内部部门提交后再由防卫相直属的装备设施本部（600人）定夺并与企业签约。虽然也有专门的组织负责办理，但总被指责由于存在纵向分割导致各自为政，从而办事效率低下。如今，日本防卫省开始讨论创建一个独立组织，能够一元化地负责所有武器装备的采购。

    日本《每日新闻》6月16日报道指出，这次谋划建设的组织名称叫做"装备厅"，旨在让购买武器装备的流程更为高效。但把每年约2万亿日元的预算权限交到一个组织的手中，也难免令人担忧。因此日本防卫省目前的态度是慎重讨论，预计在2013年8月底报下一年度预算概算要求时，此事才能得出一定的结论。

    报道称，在目前的体制下，三支自卫队都只会强烈反映自己的意向，不但效率低，而且武器装备调配的成本也高。但关于建设"装备厅"三支自卫队也有意见认为，装备厅无法充分了解各个自卫队的武器装备知识、意见和装备选择上的技巧。此外，将购买装备的权限集中在一个组织当中，似乎也并不合适。在2007年日本政府就是因为腐败和渎职问题严重才取消了原来的防卫设施厅。一位日本防卫省的干部从现实角度考虑，认为应该慎重考虑新建"装备厅"以免重蹈覆辙。他说："装备厅能否把机密程度极高的武器装备招投标做到公开透明？这必须三思而后行。"

    涉嫌多起经济丑闻的农林水产大臣上吊自杀

    2007年5月28日，日本农林水产大臣、国会议员松冈利胜在位于东京都港区赤坂二丁目的议员宿舍内上吊自杀。1990年松冈利胜首次当选众议院议员，截至2005年已6次当选众议院议员。安倍晋三就任首相后，松冈利胜作为农林水产大臣首次入阁。松冈利胜生前因涉嫌多起经济丑闻而备受指责。据日本媒体报道，松冈利胜涉嫌虚报办公室开支，并涉嫌从多家企业收受了巨额的政治献金。对上述指控，松冈利胜多次予以否认。

    据日本警视厅透露，松冈利胜身穿睡衣，在起居室内将宠物狗散步用的绳子挂在门的金属零件上，上吊自杀，屋内还发现了6份写给日本首相安倍晋三等人的遗书，还有一篇向日本国民等表示道歉的文章。但对于其涉嫌虚报办公室开支，并涉嫌从多家企业收受了巨额的政治献金等问题，遗书中没有提及。

    据日本众议院事务局透露，松冈利胜是战后第7位自杀的日本在职国会议员。

    2006年9月，松冈利胜上任不久，就有媒体爆料说他的政治资金管理事务所有财务问题。该事务所所在的会馆是议员会馆，水电等都是免费的，但松冈利胜却在5年中报销了2880万日元（约合人民币1888万元）的水电费，而松冈利胜对此的解释是自己身体不好，需要喝一种特殊的矿泉水。但这种所谓的"矿泉水"算来要200多美元一瓶，比一瓶葡萄酒还贵。这种解释未免牵强。随后，松冈利胜所领导的农林水产省的一个直属机构又被揭出违法招标，并发展为刑事案件，而松冈利胜被指从其相关团体收取了政治献金。

    为了抑制政治上的腐败行为和资金授受的不正当行为，谋求政治资金公开化，实现"政治净化"，早在1948年7月，日本就制定了《政治资金规正法》，但该法公布后不久，战后日本第一个大规模贪污受贿案件--"昭和电工事件"曝光，芦田内阁因此而辞职……对于层出不穷的政治资金案件，自民党也是想尽办法进行补救，但法律的力量在政客们的腐败面前总是有些力不从心。

    1979年9月，大平内阁时，在国会设置了"伦理委员会"，明确了政治家财产公开的制度，随后又修改了《政治资金规正法》；1989年1月，自民党设置政治改革委员会，5月，拟定了"政治改革大纲"。1990年4月，选举制度审议会提出"政治改革方案"，但一年多以后又连续出现了"东京佐川快递事件"、"共和渎职事件"和"金丸信事件"等，政治腐败愈演愈烈，最后导致自民党政权垮台。

    延伸阅读

    日本政府采购的争端解决原则上适用WTO"争端谅解"和《政府采购协议》的相关规定，并明确了如下处理细则：

    1.磋商解决：原则上，日本希望所有的政府采购争端案件均能通过磋商解决，秘书处负责安排双方磋商事宜。

    2.提出申诉：曾经参与某项个别或特定政府采购的当事人均可就该采购之瑕疵作为理由（如认为采购规格书内容有偏袒或招标过程与决标方式不妥等）提出申诉，但必须在案情缘由发生后10天之内向秘书处提出。

    3.受理申诉：申诉一经受理，审议委员会将通过官报、互联网等其他渠道予以公告，并邀集与该采购有利害关系的各方参与审议过程。

    4.采购单位的说明：采购单位应向委员会提出报告，将其副本抄送申诉当事人及与该案有关的对象；若后者对该说明报告满意，则审议结束，否则进入下一程序。

    5.委员会审议：原则上，委员会须在申诉提出的90天内审议议决，如果属于采购单位违反GPA等有关规定的情况，则发送建议书及审议结果至涉案采购单位查处。

    由于近年来绝大多数争端案件均在提出申诉前即予磋商解决，至今仅有美国摩托罗拉公司申诉一案提送到审议委员会，因此有人曾怀疑日本争端解决制度与运作不完备。实际情况是，其基本架构比较完整，也发挥了比较好的作用。日本尤其鼓励通过磋商解决争端。