■ 国外政府采购预防腐败系列（五）

　　编者按 韩国社会文化中非常注重人情和人际关系，而往往正是这种过重的人情和人际关系容易滋生腐败，导致以权谋私的情况发生。韩国曾经是一个腐败问题严重的国家。韩国政府历经二十多年的反腐败和治理商业贿赂，腐败程度逐渐减轻，商业环境得到改善，社会清廉度明显提高。在政府采购领域，进入21世纪后，随着韩国政府打造的电子化政府采购系统正式启动，无论是在杜绝腐败、公平交易、提高效率、节约资金等方面，都收到了显着的效果。本期介绍韩国政府采购预防腐败的做法。

　　健全法制 集中检查整治

　　为了有效预防和惩治腐败，韩国政府在不断建立健全法律法规的同时，还动员全社会对腐败行为进行监督。

　　1964年，韩国政府制定《关于特殊犯罪的特别法》等法律，规定对受贿公务员、不正当利益获得者、公职人员渎职行为进行处罚。

　　1981年，韩国制定《公职人员伦理法》，规定公职人员财产实行登记制度、公职人员物品申报制度和退休公职人员就业限制制度，以防止公职人员接受商业贿赂。

　　1993年，韩国政府颁布《关于金融实名及秘密保障的总统紧急财政经济令》，推出储蓄实名制，主要目的是对政府官员的金融资产情况进行清查，从实际情况看，实行储蓄实名制度，对扫荡韩国多年积淀的腐败现象发挥了重要作用。

　　1993年制定的《公职人员财产登记制度》，要求公职人员要申报自己及配偶、子女的财产状况，包括数量、来源、变动等内容，并要做出合理的解释和证明。

　　2001年，韩国政府制定《腐败防治法》。该法将腐败行为定义为：公职人员滥用职权，违法为自己或他人谋取利益的行为。根据《腐败防治法》的规定，任何人发现腐败都可以举报，公职人员有举报腐败行为的义务；对举报人给予保护和奖励。为了动员全社会对腐败行为进行监督，韩国政府对举报腐败行为的人进行身份保密、人身安全保护及减免责任等，并且视举报信息重要程度给予最高20亿韩元奖金。

　　2003年，韩国政府出台《公务员行动纲领》，严格规范公职人员的行为，并在每年年底、春节、中秋节等容易出现腐败行为的时期进行集中检查整治。为了预防腐败，韩国政府还制定了《反洗钱法》、《公职人员道德法》、《政治资金法》、《国际经贸上对外国公务人员行贿禁止法》等法律法规。

　　韩国采取的另一重要反腐败措施是由韩国政府、政界和经济界共同签署《透明社会协约》，目的是建立没有腐败的先进社会。《透明社会协约》规定了公共部门、政界、经济界和公民社会建立透明、廉洁机制的办法。公共部门的任务是国家清廉委员会、监察院、检察所、公职人员伦理委员会的分工协作，建立防止腐败、信息公开。经济界的任务是实行伦理经营、透明经营，防止商业贿赂，绘制"反腐败地图"以切断商业贿赂的关系网。公民社会的任务是协助建立与反腐败有关的居民传唤制、居民投票制、纳税人诉讼制等机制，制定《透明社会实践市民参与宪章》，参与反腐败社会行动等。

　　每年公布清廉度指数测定排名

　　自上世纪60年代以来，韩国历届政府不断推出包括治理商业贿赂在内的各种反腐败措施，其措施日益严厉，并形成全民打击商业贿赂的社会氛围。

　　1963年，韩国组成身兼审计、监察和纪检三重责任的监察院；组建行政改革调查委员会，通过行政改革消除商业贿赂。

　　1980年，韩国政府成立"社会净化委员会"，发起一场"社会净化运动"，旨在通过全民参与，清除包括收受金钱物品、给好处费等商业贿赂行为。同时针对有可能发生腐败现象的政府部门权力运行的各个环节进行研究，制定出相应的整改和预防措施，并进行一系列立法活动，依法严厉打击腐败犯罪，先后惩治了一大批腐败分子，包括前总统全斗焕和卢太愚。

　　另外，韩国政府十分重视反腐败指标体系的研究建立，这项工作从2002年2月设立"腐败防治委员会"（2005年，更名为"国家清廉委员会"，2008年再次更名为"国民权益委员会"）成立即已开始。最早研究开发的是政府公共部门反腐败指标体系。经过几年的努力，初步形成了一套符合韩国国情的、具有客观性、针对性和可操作性的反腐败指标体系。主要特点是：一是客观、科学地设定评价要素；二是重视公众的认知和评价；三是重视客观分析评价结果，以及对结果的反馈和运用。

　　比起惩治腐败行为，韩国政府更重视预防腐败。韩国预防腐败的一个关键性措施是对各级政府和公共机关进行清廉度调查，并公布各机关的清廉度指数。负责腐败预防工作的韩国国家清廉委员会自2003年起，对全国325个政府和公共机关进行一年一度的清廉度调查，摸清各机关是否存在接受商业贿赂、谋取不法利益、换职、接受非公宴请、收礼、免费参加高档娱乐、不法介入有偿经济活动等行为。2009年，国民权益委员会对474个机关进行了清廉度指数测定。2010年还将测定对象扩大至715个机关单位。清廉度指数测定排名中排在后面的机关会面临巨大的社会舆论压力，因此这些机关不得不更加自律，主动预防腐败。

　　清廉度调查的依据是各机关的廉政纪录、资金账户往来、不法收入证据、民间举报等。最后得出各机关的清廉度指数，按中央级政府机关、地方级政府机关和公共机关的类别进行清廉度排名。这个做法受到经济合作与发展组织的高度关注和肯定，被推荐给经合组织其他成员国效仿。

　　为了预防腐败，韩国政府还十分重视对民众进行教育。目前，韩国政府已经将预防腐败等内容引入小学、初中和高中的教学中，而且对于公职人员、大学生等也都开始实施预防腐败教育。

　　政采集中度高 畅通举报通道

　　韩国政府采购工作的管理体制较为集中，法律制度比较健全，管理手段比较先进。韩国的政府采购工作开展得比较早，1949年成立的外资总局主要任务是管理外国援助的物资，采购政府需要的外资物资。随着时间的推移，政府采购管理工作不断拓宽。到1998年，仅中央一级政府采购金额就达112兆韩元，占当年GDP的25%，占当年财政支出的88%。1999年政府采购资金达159兆韩元，占当年GDP的33%，占当年财政支出的112%。

　　韩国的政府采购工作比较集中，根据规定，韩国中央部门的政府采购中，价值在30亿韩元以上的工程采购项目、5000万韩元以上的货物采购，都必须由采购厅代为进行。地方部门的政府采购中，价值在100亿韩元以上的工程采购项目、5000万韩元以上的货物采购也由采购厅代为进行。上述标准以下的采购项目，既可以由各部门自行采购，也可以委托采购厅代为采购。

　　较为集中的政府采购便于监管部门进行监管。与此同时，信息公开也避免了韩国政府采购中的腐败。另外，韩国腐败防止委员会于2003年建立了一个综合性的反腐败信息系统，公告委员会的反腐败行动，处理公众的投诉申请，提供法规、新闻等反腐败信息，进行反腐败宣传教育。该系统还建有内部网络系统，以在委员会工作人员之间进行信息共享，促进交流。

　　为了鼓励和支持公众利用现代传输技术举报腐败行为。韩国政府还设立举报电子邮箱向社会公开，鼓励公众通过电子邮件互联网等传输方式举报腐败行为。据悉，在韩国腐败防止委员会收到的对各种腐败行为的举报中，46%通过电子邮件，25%通过互联网，而通过传统的信件、来访等形式举报的，仅占29%。

　　"国家卖场"杜绝暗箱操作

　　韩国制定的《电子交易基本法》和《电子签名法》对电子交易活动进行规范。这两部法虽然不是针对政府采购活动的，但政府采购活动要严格按照这两部法的规定执行。韩国的政府采购业务都在网上完成，所有信息都在网上公开。

　　韩国政府由于在采购中存在各自为政、随意性强，缺乏统筹监管的弊端，各种腐败案件层出不穷。从2000年11月起，韩国实行电子投标制度，各供应商可根据网上公布的信息在网上投标。中标结果由计算机自动排名确定，并自动向社会公布。电子化政府采购不仅降低了采购费用、提高了采购效益，而且还避免了人为因素对政府采购活动的干扰，可以最大限度预防腐败。

　　从2002年起，韩国政府利用韩国网络普及率高、网上金融服务成熟、政府办公普遍实现网络化的优势，规定各种采购行为必须通过采购厅建立和管理的名为"国家卖场"的网站进行。所有招标、投标的资讯，审核、评标和交易的过程，都在网上向社会全部公开，整个过程公开、透明、高效。这种政府采购实现形式从源头上切断了采购人员与供应商见面的机会，交易的透明化杜绝了暗箱操作。

　　从2005年起，韩国采购厅实施多重供应合同制，即由采购厅与多家供应商签订合同，各供应商同时在"国家卖场"供应品质、性能相同或相似的产品，需要采购的公共机关也登录这一平台，自行进行选择和购买。多重供应合同制规定在采购公告后发布一年之内，有意参加供应的企业任何时候都可以申请签订合同，一旦签订合同，该企业的合同商品将上载"国家卖场"，由公共机关任意选择购买。

　　根据规定，只要是在税务机关进行登记、事先申请参加投标资格的企业，采购厅一概允许参与自由投标。为了保证履行合同的能力，招标公告中往往对以往交货业绩、资格条件等作出明确规定。除此之外，采购厅不另行设限。

　　在建立网上采购系统的过程中，采购厅也遇到了各种问题。其中最主要是面对每天10万件以上的网上交易，如何确保商品的可信度，以及如何满足各部门大到建筑机械、小到文具的多样化的需求。为了解决商品可信度问题，采购厅实行了名为《优秀商品选定制度》的体制，由270名官员、教授和行业专家的评审委员会，根据不同的商品组成评审小组，对商品进行评估，得分在70分以上的才能进入政府采购供货商行列，每三年重新评审一次。同时，采购厅还通过交易和使用过程中的随时监管，剔除不良企业。通过这种方式，一方面政府不断扩大供货商范围，增加采购品目，一方面又保证了商品的质量。

　　目前，"国家卖场"是所有公共机关进行采购公示和任何企业登录后均可参加公共采购的窗口。由于所有的招标、投标和交易过程都被记录下来，并在网上向社会公开，同时网络采购还从源头上切断了采购部门、工作人员与供应商见面的机会，交易的透明化杜绝了黑箱操作的可能。

　　在引进"国家卖场"交易系统之前的2001年，韩国主流媒体关于政府采购腐败事件的报道为166多条，平均每两天就有一条。2002年9月启动网络交易后，关于政府采购腐败事件的报道迅速降低到了98条。2002年，韩国采购厅的清廉指数为6.8（10为满分），到2005年，这一指数上升为8.65，提高了27%。