德国：营造守法环境 形成监管合力
作者：佚名 发布于：2014-02-24 10:25:00 来源：政府采购信息报
编者按 为了防范腐败发生，德国在立法和行政总体权能指引下，通过媒体的力量，借助审计部门的监督职责、司法部的反腐败职能，并动员个人的和社会组织的力量，编织了一张反腐败的大网。可以说，德国充分发挥多种监督手段的作用，大大提升了预防腐败的综合效果。本期集中介绍德国预防腐败的的措施，与读者分享。
健全法治 将预防措施融入具体法规
德国政府由联邦政府、16个州政府和约12000个地方政府三级构架组成。根据其宪法规定，联邦和各州均设有立法、行政和司法机构。德国属于法律制度比较健全的国家，在预防腐败方便，该国也通过不断制定和完善预防腐败的各项法律法规，遏制腐败滋生蔓延。
德国惩治和预防腐败的法律法规主要有《反不正当竞争法》、《德国刑法典》、《公务员法》、《反腐败法》等。随着形势的发展，德国联邦政府颁布了《关于联邦管理部门反腐败的行政条例》，联邦内政部颁布了新的《关于在联邦行政机构防范腐败行为的条例》。
德国政府采购方面的国内法律除联邦法律外、还包括州和地方等不同层次的法律法规。德国政府采购的法律法规主要包括：《反对限制竞争法》、《公共采购条例》、《公共合同定价条例》、《产品和服务合同条款标准准则》、《自由服务合同标准准则》等。
《公务员法》把受贿处罚金额定为5欧元，连续三次受贿5欧元就要被开除公职，对公职人员的贿赂罪从重处理，并且对行贿与受贿者的处罚是对等的。任何公务员接受礼品包括公务礼品都必须申报上交，征得上级同意才能留给个人。如果所收礼品涉及金钱，50至80欧元之内的，必须交由所在部门内部处理，超过这一限额的，必须交上级组织和人事部门处理。
2006年初，德国还颁布了信息公开法案，推行政务活动阳光法则，原则上公民可获得政府的各种应该公开的信息等。正是靠不断完善相关法律法规，用明确的法治规范有效防范了腐败行为的发生。而且多种预防性措施已融入颁布的法律法规之中。如《关于在联邦行政机构防范腐败行为的条例》规定，对重大工程项目的招投标、财政相关支出、警察执行公务等必须坚持两个人以上把关和同行，不能个人单独行动等。
高风险岗位公务员在岗不超3年
为了预防以权谋私，德国建立了岗位风险评估制度。这项制度根据出现腐败的机会频率的大小，以及有可能产生腐败的工作量占整个工作量的比例，将联邦议会内部职位划分成不同的等级，超过50%的确定为特别风险岗位。
在联邦议会内部105个部门中，有7个部门、200多个岗位被评定为具有较高腐败风险。按照有关规定，敏感岗位的工作人员任期满5年必须轮岗交流，对于容易滋长腐败的部门，则规定一般3年必须轮岗。这一规定目的在于避免工作人员因为与某些企业或机构长期往来而建立起关系网，最终导致腐败的发生。政府部门和采购中心的采购人员也实行轮岗制度，防止采购员与供应商建立起利益关系。
与此同时，对于腐败风险较高的部门和岗位，德国对其工作人员会进行更为严格的筛选，入职前还要进行重点培训、重点提醒，入职后则会重点监督。工作中严格实行标准化管理，每一个环节的工作都须书面存档。另外，对可能发生中性腐败迹象和报警性腐败迹象等行为的公务员给予提醒警示，做到警示在先，防范在前。
坚持"两双眼睛"原则 避免人为因素干扰
为了强化竞争、预防腐败、提高财政支出的经济效益，德国政府采购主要采用公开招标、邀请招标和竞争性谈判三种方式。鉴于竞争性谈判方式的非公开性和非竞争性特点非常明显，为确保采购的公正、公平，避免发生人为干预等不规范的行为，德国政府明确规定，至少应有三家以上供应商参加谈判。
德国政府采购机构设置比较完善。经济部负责拟订政府采购政策；财政部负责政府采购预算编制和执行；审计院负责政府采购资金使用的审计监督；联邦和各州政府采购审查办公室负责供应商的投诉审查。为了提高采购效率，德国部分联邦政府部门成立了采购机构负责集中采购活动，其中联邦内务部采购局、财政部采购局和国防部军事技术与采购局是三个主要的集中采购部门。
内务部采购局由12个处室组成，按业务分成两大部门，其中一个部门包括5个处室，主要负责预算管理、财务会计、组织人事、法律事务、信息服务和后勤等；另一个部门包括7个处室，主要按照采购对象类型进行划分。
在具体采购中，制订招标文件、执行招标程序、签订采购合同等职责分别由不同处室负责。采购活动采取经办人负责的制度，而且不同采购阶段，由不同采购人员交替执行，每一阶段完毕后，经办人必须办理交接手续并签署相关文件。在作出确定中标人等重要决定时，必须实行团体决定，并至少有两人在场，即坚持"两双眼睛"原则，避免人为因素的干扰。
审计工作不受行政司法干扰
为了保证审计工作的独立性和公正性，德国联邦宪法规定联邦审计院在法律上独立于联邦政府和联邦议会。联邦审计院的审计工作重点包括对预决算等法定审计项目和对预算规模大的部门的审计，每年还会轮换审计重点，并向议会提交年度审计报告。
联邦审计院的审计原则上是采用事后审计，但对于一些大规模采购，如果采购部门希望其在采购过程中提建议时，审计院就会提前介入。联邦政府采购审计内容主要包括：采购是否透明，招标文件编制是否合理等。通过审计促进政府采购的透明度，鼓励竞争，确保公平，防止腐败等。
德国审计机构的审计工作不受行政和司法干扰，不服从任何上级指令，不受任何诉讼程序的限制，可以随时进行审计。"异常"账目，一经证实，国家有权没收相关企业因贿赂而获得的经济利益，并对当事人处以罚款并追究刑事责任。
媒体监督成为反腐利器
德国众多的舆论媒体大都是独资或合资的股份制企业，以盈利为目的，依法享有高度的自由，被称为"第四种权力"。
媒体可以报道政府、政党内部的情况，只要内容属实，不泄露国家机密，即属合法，而消息来源受法律保护，任何人不能对消息来源进行调查。
德国将舆论监督作为约束和打击腐败的重要而有效的手段。德国的舆论监督力量非常大。法律鼓励新闻媒体发挥这方面的监督作用。有了法律授权，德国媒体十分热衷于揭露腐败。如果媒体报道不实，除非故意，一般也不追究法律责任。检察机关发现有腐败方面的报道，有义务进行调查。这对政府和公职人员起到了很强的监督作用。
从意识层面予以正向引导
德国各州都将遵守行为规范，做到公正、诚实、对国家和社会负责、具有群体精神等列为德育的重点。这种教育有助于培养未成年人今后自觉远离腐败，自觉抵制腐败。家庭教育中则强调培养子女的生活能力、履行义务的能力、行动的能力以及批判能力，注重培养孩子诚实、勤奋、正直等品格。
这些后天的塑造使德国人在民族整体上形成了严谨、认真、守法的性格，从而在一定程度上有利于抑制腐败思想萌芽。
与此同时，德国还采取多种灵活有效的方法加强对领导层、腐败预防联系人和"高腐败风险工作领域"的工作人员与公职人员的职业道德、腐败预防教育和廉洁培训，引导人们树立较强的法律意识和推动法律的有效实施。这是使腐败现象较少发生和发生后难以遁形的原因，也是德国有效预防腐败的最直接的前提。
宗教传统和特定的历史积淀也在一定程度上抑制德国腐败的发生。受宗教意识影响，人们会对自己的犯罪行为和腐败行为产生愧疚和负罪感，这也是宗教对社会稳定、抑制腐败有利的一个方面。
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