■ 发达国家政府购买公共服务经验·美国

    编者按 美国政府大规模地购买民间机构的服务，始于上世纪70年代西方国家兴起的新公共管理运动。美国将公共服务分为硬服务和软服务，明确了哪些服务应该外包、哪些服务禁止外包；结合对软服务和硬服务的分类，采取协商模式、竞争模式和合作模式共存的购买程序；在硬服务采购中更加注重效率，在软服务采购中，注重效率的同时，还兼顾到了社会公正、公共安全等因素；在服务外包时，充分考虑营利机构和非营利机构的价值取向而作出更有利于公共利益的决策……整体上来说，美国政府购买公共服务中的经验是值得我们借鉴的。

    大规模购买始于20世纪70年代

    美国政府通过合同和补助等方式向社会力量购买公共服务已经有很长历史。美国政府认为购买公共服务是一种节约开支并且减少"繁文缛节"以及官僚主义的有效方法。早在19世纪，美国政府就有利用民间机构提供公共服务的实践。

    20世纪50年代，美国制定了政府不得进行"商业活动"的相关国家政策。该政策规定，只要是市场可以提供的，政府就应该让市场来提供，而不是同市场展开竞争。

    美国政府大规模地购买民间机构的服务，始于上世纪70年代西方国家兴起的新公共管理运动。上世纪70年代，美国经济不景气，通货膨胀和政府财政赤字不断恶化。与此同时，新公共管理理论、公共选择理论的出现推动了西方各国政府的变革。这些理论关注如何节约公共服务成本，强调市场机制的优越性，认为应当引入市场机制来刺激政府内部以及外部的竞争，从而限制、缩减政府机构规模。在这种思潮的影响下，美国政府部门开始评估民间机构参与政府事务和引进市场机制的政策效果，并开始了大规模实践。

    20世纪80年代初，政府决心通过立法的形式保护和促进私营部门进入公共服务领域，以优胜劣汰的竞争机制调动全社会的力量参与公共服务提供，最终实现提高公共服务质量、降低公共服务成本、减轻财政负担的目标。

    1993年通过的《联邦政府绩效和结果法》进一步刺激了合同外包等民营化方式的发展，美国政府购买公共服务也进入了蓬勃发展的时期。购买领域涉及社会救助、社区服务、教育、公共安全等，服务包括精神健康辅导、毒品和酒精治疗、日托设施经营、老年人照料等诸多项目。在这一阶段，合同外包已经成为各个州政府在提供公共服务时所采纳的普遍形式。

    1992－2008年间，大量由承包商提供服务的合同外包出现，通常包括原来政府雇员提供的服务。如信息技术服务、政府建筑维护服务、（接听市民来电的）呼叫中心的员工、政府建筑的保安、顾问服务。几乎每个政府部门都有外包人员和政府雇员一起办公，有时工作性质还十分类似。政府每年花在合同上的500多亿美元基本都用于采购服务。

    犯人代管服务也可向私人购买

    政府购买服务在美国还有一种说法叫"第三方治理"，无论是在联邦政府还是在各州政府都非常普遍，例如，芝加哥市外包废品垃圾处理服务。美国政府购买公共服务的范围十分广泛，即使是一向被人们视为国家机器标志的监狱，在美国也可以面向市场购买，外包给私人监狱。犯人代管服务在美国已经形成为一种产业，全美有31个州及联邦政府与私人监狱签订了代管犯人协议，全国的私人监狱共有185个，容纳了28.5万名囚犯。

    2010年7月，有媒体报道加州的梅屋市把包括治安警察在内的所有公务都外包出去。全市除了市长和医院，几乎已经没有公务员了。虽然这是因为金融海啸导致财政困难而发生的极端例子，但由此可以看出美国政府购买服务范围之广。

    按照是否涉及公权力的行使，美国政府购买服务可以分为涉及公权力行使的事项和涉及公共服务的事项。前者包括违规车辆拖吊、监狱管理、治安巡逻等。这些事项由于涉及公权力的行使，通常属于行政执法行为；后者包括公共工程与交通、公共安全、公用事业、健康与人力资源、公园及娱乐、文化艺术和保障功能七类。公共服务项目又可分为针对不特定对象的公共服务（如道路维护、垃圾收运等）和针对特定对象的公共服务（如老年人照料、毒瘾治疗、心理咨询等）。

    美国政府购买公共服务主要是通过合同外包的形式来实现的。调查显示，1987年，美国人口超过5千人的市镇和人口超过2.5万人的县99%实行过合同外包；1982年到1997年，地方政府在选择替代性服务提供方式时，90%的服务使用合同外包的方式完成。早期的合同外包多存在于公共设施的维护管理领域，如高速公路、供电通讯、有线电视、城市供暖、垃圾处理、污水处理、监狱等设施的建设和经营等等。纽约市"市长合同服务办公室"提供的数据显示，2012财年，纽约市政府通过4.6万单合同采购了超过105亿美元的服务和建设项目。

    在美国政府购买的服务中，有关公共服务事项的数量最大，金额也最高，是政府购买服务的主要对象。

    虽然美国政府购买公共服务的范围很广，但根据美国联邦采购政策局的政策文件，政府固有职能是被禁止委托民间办理的。根据1993年《联邦政府绩效和结果法》，政府部门在决定将某项政府职能外包前，需要从绩效评估的角度开展"成本-效益"分析。该分析主要从以下三分面进行考量：一这该项服务在市场上有一定的服务供应商，政府部门能够以一个既公平又能通过充分竞争的价格从市场上获取；二是这项服务的服务质量是可以监控和评价的；三是这项服务外包的成本低于政府部门自己提供的成本。外包的成本需考虑政府向服务供应商支付的费用、缔约成本以及监管成本。

    美国政府固有职能包括两类：一类是统治行为，如司法、国防、资源管制等；二是货币交易以及相应的权利，如税收及分配，国库账目及货币供应调控等。

    为了帮助各部门辨别什么是政府固有职能，避免不恰当地将政府职能外包，联邦采购政策局列举了以下19项政府固有职能禁止外包：刑事侦查；公诉和审判（仲裁和其他替代性纠纷解决方法除外）；军队指挥；外交事务和外交政策的决定；政府部门政策的决定权，如对管制内容和适用范围的决定；联邦施政计划优先顺序和预算请求的决定权；联邦政府雇员的指挥管理；情报和反情报活动的指挥和控制；选任联邦政府雇员的决定；联邦政府雇员的职位描述和考核标准的决定；政府财产处分条件的决定；联邦采购活动的重要决定（包括：决定采购哪些财产和服务；参加有关招标、投标的投票；批准合同文件；决标；合同管理；决定合同价格是否合理；终止合同）；对信息公开请求申请的批准；对决定重要权利或资格的听证会召开的批准；核发联邦执照及检查的批准；预算政策方针和策略的决定；规费、关税、罚金、赋税和其他公共基金的征收、控制和分配；财政账户的控制；公共信托的管理。

    根据美国政府的有关规定，政府固有职能一般不包括向政府官员收集或者提供建议、意见或者观点，也不包括本质上属于内部事务的职能，如安保、邮件递送、餐厅服务、保洁、设施的运作和维护、车辆管理和运营以及其他常规的电气或者机械服务。

    采用非竞争模式采购须有充分理由

    美国将公共服务分为硬服务和软服务。硬服务是指有具体的服务质量标准，双方可以事先详细约定权利义务与价格，监管成本较低的服务事项。例如：垃圾清运、道路维护、拖车服务等。软服务是指难以进行明确的成本收益衡量，服务质量标准不易量化，监管成本较高的服务事项。比如：社区矫正、婴幼儿照料、养老服务等。一般而言，硬服务的购买可以采用竞争模式；而软服务由于难以进行竞争招标，故可以采用协商或者合作模式。

    竞争模式中最常见的方法就是公开招标或者竞争性谈判。这一模式在传统政府采购中被广泛使用。由于竞争模式采取"最低价格"或者"最优价值"中标原则，这种模式必须满足三个条件：一是市场上存在竞争；二是服务内容可以事前列出详细要求；三是服务成本能够在事前进行估算。硬服务大多可以满足这些条件。

    如果要采用非竞争性的方式实施采购，政府部门必须有充分的理由证明：政府进行竞争性招标采购的成本大于该程序的效益。服务将由一个具有独特能力和经验、可以提供专有服务或者具有专利权的承包商提供。该承包商已经通过法律确定或必需提供应急服务、尤其是涉及到公共安全隐患的应急服务。

    与竞争模式不同，在协商模式下，政府部门会主动邀请少量有一定声望的民间机构撰写服务计划书。政府部门根据服务计划书选择合适的机构进行协商谈判，共同确定服务方案。协商模式除了在软服务购买中使用外，还可以视情况运用于其他情形，例如：交通服务中，服务供应商前期已投入了大量的车辆和其他成本，政府在继约时，从行政行为的稳定性和降低社会成本的角度考虑，也会采取协商模式。

    当然，合作模式也有一定的弊端，一是可能会有其他机构依据法律提出质疑，认为该方式阻碍了其他机构竞争进入这一服务领域；二是长期的合作关系可能会导致政府官员忽略对服务质量的监管。因此，政府部门必须谨慎地确认在开始合作谈判之前向该地区所有可能的服务商都提供了谈判机会，并且不断根据服务目标要求服务商及时改进服务质量。

    合作模式指政府部门和民间机构建立合作关系，共同研究涉及合同内容和服务方式以满足社会公众的需求。该模式的目的在于建立一种双方长期的合作关系，并不是购买短期的服务项目。该模式主要有两种情况：一是政府部门介入一个全新的服务领域，需要借助民间机构的力量；二是双方已经建立了较为密切、信任的合作关系，在合同到期时需要延展合同的情形。

    美国政府发包时，会倾斜于非营利机构，只有营利机构是唯一可提供该服务的组织，才会发包给营利机构。目的是追求好的效果，确保服务的连续性、连贯性，避免冲突。比如：私人监狱为了让犯人服刑，肯定会减少犯人的减刑；又如营利性公司可能会放弃偏远地区的公共交通服务，这意味着损害一部分公众权益。美国参与公共服务提供的民间机构分为营利性机构和非营利性机构。

    对于营利性机构来说，适宜承担那些以效率为主要目标的服务事项（大部分为硬服务，如街道保洁、高速公路维护）；非营利性机构则适宜承担那些除了关注效率，还同时关注其他价值的服务事项（大部分为软服务，如事业救助、毒瘾治疗）。因为对于这些软服务，非营利性机构追求的目标和价值往往和政府部门是一致的。

    在美国，政府向社会组织购买服务，对社会组织都有非常具体、非常细节的财务要求，要求账务透明、公开。美国政府购买服务涉及三个主体，即政府部门（服务购买者）、民间机构（服务供应商）、社会公众（服务受众）。

    政府部门与民间机构通过一定的方式建立合同关系，约定由民间机构向社会公众提供服务，政府部门进行监督。社会公众有权向政府部门反馈服务质量。尽管并不存在独立于社会力量和政府的所谓"第三方"来监督，但美国州政府和市政府都有独立选举出来的人负责监督合同管理、财务和审计工作。

    公共服务的外包并非意味着责任的外包，政府部门最终需要对服务成本和服务质量负责。因此，政府部门有义务对服务供应商是否履行合同规定进行全程监督，以保证服务项目的低成本、高效率和服务质量。根据《联邦政府绩效和结果法》，美国对政府购买服务合同的监管主要围绕对该项服务绩效进行考核评估。进行绩效评估的前提是充分、全面地获取相关服务信息。

    美国在政府采购公共服务方面的腐败是存在的，但是许多强有力的监管措施能将这些腐败控制在一个比较低的水平。美国政府部门的监管措施主要有：

    一是信息报告制度。服务供应商须定期根据政府部门的要求报送与服务有关的各类信息。

    二是实地巡查制度。政府部门委派监理机构或者直接派工作小组对服务供应商进行现场检查。联邦和州都会要求服务供应商制定计划，具体列出改进时间表。如果是很严重的问题，政府会干预更多，会派出监督者，来监督合同的履行，一般是由政府的公务员来担当。

    三是投诉处理制度。接受服务的公众可以向政府部门直接投诉。政府部门对投诉进行分类、判断并要求服务供应商改进。申诉委员会设在政府机构内部，还有联邦法院的特别的法庭。

    四是审计监督制度。委派专业的审计机构对服务供应商的财务状况进行检查。在美国，大型项目还要接受外部监督，例如，政府问责办公室（国家审计办公室）对大型信息技术、国防和建筑项目合同的不充足管理问题发布各种报告。机构的总检察长也发布报告，国会委员会组织监督听政会。

    五是阶段性评估制度。政府定期对服务质量进行综合性评估，并决定是否延续合同或者更换服务供应商。

    六是绩效评估制度。从20世纪90年代起，法律规定要评估供应商的绩效，并在新招标中考虑过去的绩效得分。政府内部有过往绩效数据库，公司为了避免以后在竞标中受到排斥，一般会提供很好的服务。不过，合同管理人员不重视撰写过往绩效评估意见，而且也不会写什么负面的评价，以防遭到起诉。然而，由于法律框架已经建立，服务供应商们还是非常害怕承担过往绩效不佳的风险，因此，可能会改进绩效。

    为了保证公共服务质量，美国政府在对服务供应商进行适时监督的同时，还采取了向它们提供公共资金、减免企业所得税和地方财产税等激励措施。

    供应商不满政府解约须先走内部审查程序

    美国公共合同制度赋予政府享有随时终止合同的特殊权利，当政府认为终止合同可以更好地保护"政府利益"，而且是善意的，就可以终止合同。

    当然，一般情况下，在没有合理理由的情况下，政府也不会轻易就解除合同。因为美国的法律对服务供应商的权利也是有保护的。

    当服务供应商认为政府的解约行为侵犯了自己的权利时，或者在合同变更、请求付款等活动中发生纠纷时，就可以根据美国《合同争议法》的规定主张自己的权利。

    根据《合同争议法》以及有关规定，美国政府购买服务纠纷解决程序主要分以下三个步骤：

    一是内部审查程序。服务供应商向政府机关内部专门处理此类纠纷的合同官提出具体书面申请，并附必要的理由说明和书面证据。该程序属于强制性的前置条件，如果不走这道程序，将丧失进一步请求行政复议或者司法审查的权利。这主要是希望将纠纷在行政机关层面通过政府部门和服务供应商的协商得到解决。

    二是行政复议或者法院起诉。如果合同当事人不服合同官的决定，可以在90日内向相应的合同上诉委员会提出申诉，或在一年内向美国联邦索赔法院提出诉讼。合同上诉委员会是行政机关内设的合同纠纷处理机构，其程序比联邦索赔法院简单。合同上诉委员会和美国联邦索赔法院对所有案件实行重新审理，合同官对事实的认定在行政复议或法院诉讼中不具有约束力。

    三是法院上诉。对合同上诉委员会和联邦索赔法院的裁决不服，可以向联邦巡回上诉法院提出上诉。美国联邦巡回上诉法院通常只审查法律问题，不涉及对事实的认定。