政府采购的关键原则和法律基础

 

　　物有所值是英国政府采购所遵循的核心原则。物有所值原则是指在购买货物、服务或工程的整个期间，用最少的花费使质量和效率均达到最高，进而实现价值的最大化。实现价值最大化的过程不完全体现在所购产品的价格，还要考虑整个周期的花费。以买东西为例，不是说这件东西花了100元还是200元，而是从整个生命周期的成本来衡量这件东西的价值，这时候"物有所值"才会充分体现出来。

 

　　英国政府采购的核心规则和法规均来源于欧盟的一些具体规定。英国作为欧盟的一个成员国，要向欧盟其他成员国开放政府采购市场。欧盟的有关竞争政策和国家援助等诸多事项都是将欧盟成员国内部看作为一个市场来对待，其中，政府采购就是欧盟的一项重要内容。

 

　　公共部门购买所需产品必须围绕一个公开、公正的竞争投标程序，防范腐败并实现物有所值。英国对此也很重视，并积极采取措施促进市场竞争，通过充分竞争来获得理想的结果，这也是欧盟所推崇的一个理念。除此之外，平等对待也是一项重要原则，一方面是防止国别歧视，另一方面是围绕公共部门的支出向所有有资质的竞标者（包括中小企业）开放，而不是只面向部分企业或者被选定的企业开放。也就是说不只考虑企业规模的大小，或者企业已取得的业绩，有一些中小企业，虽然规模不大，但是依然能够为社会贡献出巨大的力量，所以更好的利用好中小企业，对实现经济有效增长和达到政府采购物有所值的目标可以起到重要的作用。

 

　　有关公共部门合同的欧盟指令，赋予公用事业部门更为灵活的机制。英国现用的政府采购法律法规与欧盟相比，严格意义上没有太大的区别，尤其在中央政府层面上。欧盟现用的两个指令"公共合同指令"（2004／18／EC）、"公用事业指令"（2004／17／EC）都是2004年制定的，公布之后英国将其转为国内的《2006年公共合同法规》和《2006年公用事业单位合同法规》，从2006年1月31日开始生效。有一件事情很有意思，英国是由英格兰、苏格兰、威尔士以及北爱尔兰四部分组成，苏格兰虽然是英国的一部分，但是涉及政府采购其并不在英国所涵盖范围内，因为苏格兰制定了单独的政府采购法律及规定。与英国实施的法律法规相比，苏格兰的政府采购法规略有不同，但在内容上并没有本质的区别。另外，法规约束之外的合同仍受到更广泛的欧盟对透明度的义务要求，同时欧盟刚刚出台新的指令。

 

　　公共采购在英国政策中的角色

 

　　2012年/2013年，英国公共部门在货物和服务中采购支出为2300亿英镑，政府采购在提供政府所有的政策过程中扮演着重要的角色。英国政府采购的盘子很大，在经济中所占的比重以及影响力也很大，因此英国政府将一些政策融入政府采购的过程，并将政府采购视作一个有效的载体和工具，来推行政府的其他政策，也就是将政府采购视作实现政府经济政治目标的一个重要的工具。值得一提的是，在英国，政府采购并不能承载政府政策的所有内容，政府制定的一系列政策不可能仅通过政府采购单一的渠道来实现。举一个简单的例子，政府部门可以制定一些相关政策来解决因为外国购房者增多所导致的英国伦敦市民买不到或买不起房子的问题。例如，对外国人在当地买房设置一些阻碍因素，政府部门可以提高外国人的房屋购置税。政府还可以针对有的人买不到房，而有的人买了房却不入住的矛盾，对空置房屋单独征税，或者对空置房屋附加一些单独的收费。不管选择哪种方法，政府制定政策以后，政府采购在其中究竟扮演怎样的角色？政府采购部门应该做好哪些工作，哪些工作可以外包出去？可以确定的是，政府的政策随着时间的变化而在不断改变，其对公共采购的影响和要求也随之变化。

 

　　谁是"合同当局"

 

　　政府采购一个重要的问题是政府采购受约束的群体是谁，英国用"contracting authority （合同当局）"表示，即谁有资质或谁受政府采购法律法规的约束，它的主体范围是什么。合同当局除了包括国家、区域或地方行政当局，还包括依照公共法律管制的主体。这些主体应满足以下几个条件：一是为满足公共利益的特殊目的而建，而不具有行业或商业角色；二是有法人资格；三是受到另一个合同当局全部或大部分资助，或受到这些政府机构的监督，或其行政、管理或监督委员会中超过一半以上的成员是由另一个合同当局任命的。此义务通过分包合同或在某种情况下通过法律也可以传递给私人部门。例如，英国的一些大学一般都属于政府投资设立的机构，因此受英国《政府采购法》的约束。当然这些大学也随时在发生着变化，有的大学主动提出不再需要政府的资助，变成了私立院校或者扩大了私人投资的范围，这样也就不再受《政府采购法》的约束了。理论上讲，私人机构不受《政府采购法》的约束，但如果其所做的事情符合上述合同当局的条件，依然会受到政府采购法的约束，包括分包的合同或私人机构做了一件由政府特别指定而其他同类机构无法从事的工作等，这样就会造成一个私人机构受《政府采购法》约束的情况。

 

　　财务门槛价

 

　　门槛价是各欧盟成员国采购项目是否适用欧盟公共采购指令的限额标准，公共工程合同、公共货物合同具有不同的门槛价。欧盟委员会每两年会对门槛价进行修改。从2014年1月1日开始适用的门槛价为：服务和货物合同，对大多数英国中央政府主体而言合同价值超过11.1676万英镑，地方当局或其他主题的合同价值超过17.2514万英镑；工程合同价值超过432.2012万英镑。上述金额同欧盟的门槛价要求是完全一致的，只不过是把欧元折换成英镑而已。

 

　　超过门槛价的采购项目需要在欧盟范围内发布招标公告，并按指令规定程序进行采购。而低于门槛价的采购项目，则无需受制于欧盟公共采购指令繁冗的程序，但仍适用于欧盟政府采购的总体原则约束。

 

　　英国虽然有自己的法规，但实际内容和欧盟基本一致。对那些适用于英国政府采购法规要求的合同而言，有一整套严格的程序，例如合同机会必须在欧盟范围内进行公告，适用严格的程序，严重限制合同当局与投标人进行协商的能力。合同必须在对照事先公布的客观标准进行评估之后才能授予，这样就会避免引起事后不必要的纷争。合同当局在任何时候都必须遵循透明度、平等对待和非歧视原则，WTO最核心的理念也是这三个原则。合同授予后协商空间或范围变化与地会很小。

 

　　英国的政府采购流程

 

　　按照英国政府采购法规的要求，政府采购流程包括：开放流程、限制流程、竞争对话流程、协商流程（有公告）、协商流程（无公告）或直接授予合同。这些流程对欧盟法规方面都是一致的。

 

　　总体来看，英国政府采购流程包括如下内容：公告、资格预审、寻求采购商、开展对话或协商、投标人提交投标文件、投标评估、授予决定、静止期和完成合同。其中一项很重要的内容，合同授予的决定之后还有一个静止期，也就是说合同决定做出来之后要放一段时间，大家随时可以提出异议，然后再来完成这个合同。

 

　　在英国政府采购中，当投标者受到不公平对待或合法权益受到侵害时，可以积极寻求救济。如果对招标过程持有争议，受到侵害的投标者能够通过以下几个方面寻求救济：一是投标期间，寻求搁置有争议的决定或行动，或要求公共机构修改文件；二是采取措施防止授予合同；三是寻求对由于违反采购规定而造成的损失予以赔偿；四是在特殊情况下放弃已结案的合同；五是向欧盟委员会投诉。欧盟委员会可以采取一些被动或主动办法：一是可以主动或在收到投诉后展开调查；二是可以将英国诉至欧洲公平法院。但一般情况下，为投标人提供救济的困难还是很大的。

 

　　公共采购在地方层面的实践

 

　　英国在中央层面有关政府采购的一些规定，与欧盟的规定相比并没有明显的区别。笔者通过研究地方的一些规定，发现地方政府总体均受欧盟指令或英国法规的约束，《1999年地方政府法案》迫使地方政府努力实现"最佳价值"。最佳价值当局的总体责任是"做出安排，确保其功能发挥作用时能够持续改进，同时综合考虑到经济、效率和效益。"另外，地方在制订政府采购的规则、政策、游戏规则的时候，遵循其"合同议事程序（csos）"，它们构成当地政府采购活动的宪章。地方政府可以在欧盟指令的一般法律框架和英国国家规定下，根据当地条件，自行制定内部规则、解释和政策。

 

　　英国伦敦围绕货物或服务有不同的门槛价格，相对应的其采用的对待方式也不同。超过欧盟门槛价的严格按照欧盟的程序来做，低于欧盟门槛价的另算。超过欧盟门槛价的合同涉及AB两部分内容，按照欧盟指令的要求，A部分属于政府采购所关心的内容，B部分则属那些仅限于当地的服务，如教育、医疗、法律、娱乐等不会引起其它国家太大关注的服务，尽管欧盟的相应的法规原则对B部分依然是适用的。由伦敦的案例可以看出，低于2000英镑的小额采购可以由采购官员自行裁量，2001至2万镑的采购至少要有三家公司参与竞标，2万至10万的项目则涉及询价、报价、招标的过程。

 

　　主要承包商

 

　　在英国地方当局政府采购的实践中，经常会涉及主要承包商问题。以IT服务业为例，地方当局通常会将当地的IT服务业外包出去，并非包给所有人而是仅指定了几家大的服务提供商。如果有其他企业或中小企业想加入进来，必须先找到指定的几家服务商，然后成为他们的二级服务供应商，甚至是三级服务供应商等。如此一来，承包商就可能处于垄断地位，但是由于其本身是私人企业，它们并不受政府采购的约束，但是其又享有这种特殊的地位，所以很矛盾，这是一个值得大家探讨的问题。

 

　　另外，英国地方政府是如何落实执行当地的政府采购的？以北爱尔兰为例，由图表可以看出，在遵循欧盟委员会法律法规及相关原则以及英国政府自己的法规之外，北爱尔兰成立了自己的政府采购执行委员会，主要负责其公共采购的政策和立法框架，下面有一个理事局，具体职责是开发北爱尔兰采购政策，下面还有专门的采购专家部门和中心来执行政府采购的具体事项。这些下面的机构均是专业的人员，严格按照政策要求，来从事具体的采购活动。

 

　　英国国有企业的采购

 

　　英国的国有企业名称非常复杂，国有企业（SOE）一词在英国很少见，常见的有政府所有企业（GOC）、全民所有企业（POC）和非政府部门公共机构（NDPB）等。英国的国有企业也没有统一的国家注册。英国的政府采购体系是属于半中央的体系。中央政府实体在WTO《政府采购协定》的附件1，附录1中列出了，但是英国在附件1、附录2中没有列出其次级中央政府实体部门。我们落实英国的国有企业的一条途径是通过英国的《自由信息法案2000》。该法案提到全民所有企业包括三种类别：一是皇家所有；二是属于更广泛的公共部门；三是属于皇家和更广泛的公共部门所有。在这三类名下的企业可以视为属于政府采购约束的实体。另外，如前所述，有一些私营的部门由于扮演某种特定的角色可能变身成一个国有企业性质的实体，那么它们也需要按照国有企业的背景来对待。还有，那些花费公共资金的非合同当局实体也应该视同于国有企业。

 

　　现以英国广播公司的采购为例。英国广播公司（BBC）是一家典型的国有企业，其采购行为受英国政府采购法规的约束。如图表所示，BBC公司执行董事会通过其财务董事来管理相关采购事项。采购团队由首席采购官和高级管理团队组成，下面有专门的采购团队和支持团队。但是这个采购团队并非是业主，而是侧重于中央集体采购，这样进行谈判时影响力比较大，可以利用块头大来压低采购成本。业主部门是不同的业务部门，由他们来决定所要购买的产品及购买的时间，但是采购活动可以通过这些采购专业团队来进行，这样就可以从谈判的影响力、价格、交货等方面来做一些更好的安排。

 

　　总体来说英国国有企业的政府采购有几个主要特征，一是政府所有的公司或国有企业，或依照公法的主体必须符合欧盟指令和英国法规对其采购活动的要求；二是英国国有企业的采购实践与地方政府的采购实践大致相似，在遵循政府法规的同时具有一定的灵活性；三是采购活动遵循物有所值、符合目的、效率和效益最大化、指定人员、程序明确、"最具经济优势的投标"、广泛采用电子采购和风险控制等要素；四是大多数的英国国有企业都在采购过程中纳入了可持续发展、企业社会职责和最佳实践等承诺。

 

　　可持续性融入公共采购

 

　　欧盟在2001年发表"解释性通知"，要求成员国在政府采购流程中综合考虑环境因素；2003年建议成员国开发《更绿色的公共采购国家行动计划》。英国2005年通过《可持续发展战略--确保未来》，旨在保持其在可持续性政府采购领域的欧盟领导者地位。具体设定的目标为：一是有助于按照中央政府资产所定目标实现减少碳减排、能源和水的消耗、废物产生和回收；二是有助于保护生物多样性；三是不使用不可持续或非法木材及木材制品。英国在可持续发展方面很想作为欧盟的领导者，在欧盟相关法律的设立和自身实践方面也扮演着很重要的角色政府商务办公室（OGC）一直扮演着开发政策、将可持续性纳入中央各级政府机构日常实践的推动者角色。该机构于2011年改组为内阁办公室效率与改革组。

 

　　英国地方当局也出台了多种可持续发展的目标，通过可承付的社会、经济和环境目标，在其所有服务的管理和交付中促进可持续发展，造福所有人。具体举措包括：减少能源的使用；考虑终身成本；将保障风险最小化；创建平等和多样化的供应链；对环境的损害最小化等。要想获得政府采购，供应商必须满足可持续发展方面的要求--环境可持续性、碳管理、平等和多样性、弱势群体保障、道德采购、中小企业参与、健康和安全等。

 

　　特别注意的是可持续发展在某种程度上有可能会对企业造成一种新的贸易壁垒，目前可持续发展多数内容还属于自愿型的，如果变成强迫型，也就是说企业如果达不到可持续发展的目标，在环境、碳减排或弱势群体的帮助、中小企业的参与程度等方面做的不够就没有参加政府采购的资格，这在一定程度上就变成了一种新的市场准入壁垒。这从另一方面也显示了政府采购对市场的导向性影响，从而有助于推动政府政策目标的落实。

 

　　使中小企业更易介入公共采购

 

　　中小企业是英国经济增长的重要引擎：在英国的480万家企业中中小企业占99.9%；私营部门创造了超过1400万的工作机会，同时也是创新和降低成本的来源。英国的目标是大力推动中小企业参与政府采购过程，因为现在中小企业的参与程度很低。保守党和劳工民主党联合政府在其2010年入阁宣言中承诺促进中小企业采购，其目标是到2015年政府支出中有25%是与中小企业进行的合作。

 

　　为了使中小企业更易介入公共采购，英国政府主要采取以下措施：一是使用立法对低价值合同废除使用资格预审问卷；二是再设计采购流程中考虑中小企业；三是在单一门户网站中就可以看到合同机会；四是确保小公司在供应商链下获得快速付款条款，受到公平对待。

 

　　政府商务办公室在2011年同"小企业署"联合公布面向中小企业的《中小企业参加政府采购招投标指南》。在地方层面，地方政府往往有更强的动力来促进中小企业发展，因为中小企业能带动当地经济的发展。但也要看到，目前欧盟其他主要国家中小企业参与政府采购活动的水平在35%至42%之间，未来增长目标为50%。与此相比，英国尚处于较低的水平。

 

　　王平博士点评：

 

　　英国的政府采购的投诉案子开始很少，他们在欧盟的指令介入英国的法律从2006年开始，一开始每年发生一到三个案子，到现在每年十二到十五个左右，但是相比于欧盟其他成员国，比如奥地利、北欧每年在一千个左右，英国是比较少的。一是英国政府采购比较透明，采购人员比较专业。二是在英国的诉讼成本太高，英国律师太贵。三是英国的政府采购办公室在政府部门不停变化，起初在财政部下面，然后变为内阁办公室下面，但是不管划到哪个部门，都是由一个部门负责总体规划。

 

　　就集中采购而言，从政府采购法规建设开始，就强调集中采购，认为集中采购可以达到规模效益，当然在实际操作过程中也出现了这样那样的问题，许多使用机关对集中采购不是很满意。对英国来讲，从近几年才刚刚达到一个共识，认为集中采购是一个好事情。不光在英国范围内，在欧盟最近的改革也将集中采购作为中心的内容。英国2014年4月份将财政部下面的集中采购机构真正统一化了，原来是没有硬性要求的。所谓的硬性要求是从2014年四月份起，大部分的政府部门通过集中采购进行通用商品采购。采购单位不需要采购一般通用的商品，一般通用商品或服务比如汽车保险交给集中采购机构，而采购单位只要专注于本部门所需的特殊产品或服务，自己去分散采购，这些与我们国家集采目录的分类可能有所不同，是不是合理需要有关人士做相关研究。

 

　　政府部门的通用商品实现集中采购需要分步走，现在已经有四五个政府部门已经加入，理想状态是明年再有四五个单位加进来，逐渐把整个中央层级的政府部门全部放在集中采购的平台。

 

　　英国政府采购很重要的一个是公私合营的问题，保守党在最近上台前想取消所有的公私合营（ppp）模式，上台选举时做过承诺。这是因为数据显示不是所有的公私合营都对公共利益有利。 但是上台后他又回到原来的位置，公私合营有其合理性关键的问题是怎样操作，关键是两点：一是要保证整体上物有所值；二是公方的长期负债要在资产负债表上得到真实的体现。英国政府从2013年开始进行的公私合营改进（PF2）要求参加进来的私人供应商不能全依赖银行贷款进行投资，因为如果全拿银行贷款金融成本就会成倍增加，所以必须私方要自己投一部分钱进去，这样就会缩小银行贷款的比例，进而政府要付的账单就不会很高，这就是所谓的PF2从去年开始改革的中心的内容。下一步，不管是地方部门还是中央部门都要对政府购买服务或公私合营综合考虑， 慎重衡量其利弊得失，不要一哄而上。我们要认识到公私合营（在使用私方投资的情况下）政府部门本来就是在"寅吃卯粮， 按揭买房"，最后付出的代价是要高于政府直接投资的。因此，在与私方谈判时要确保公共利益，不论在短期还是长期，都得到了应有的保障。英国的经验，即增大私方自有资金占总投资的比重以节省融资成本，降低公方的账单是值得借鉴的。我国在推动政府采购的公私合营时要有前瞻性。因为合同周期很长 （英国一般25年左右），我们要对子孙后代负责。（本报记者崔卫卫据WTO政府采购协定国际研讨会录音整理。张鉴钧，普华永道会计师事务所高级咨询顾问；王平博士，英国诺丁汉大学政府采购研究中心副主任。）