■ 国外政府采购预防腐败系列（二）
　　
　　加拿大 严格审批   多方监督   道德指引
　　
　　编者按 加拿大建国140多年来，甚至在英国殖民地时期，在廉政和预防腐败方面的种种努力，都有可圈可点之处。加拿大把预防和查处经济犯罪作为反腐败的重要任务，紧紧盯住公共资金的流向和使用情况，加强跟踪审核，发现犯罪线索及时进行调查处理。
　　
　　加拿大政府始终认为，腐败是一个严重的问题，因此一直致力于在国内和国际加强反腐败的力度。加拿大在反腐败方面的主要负责机构是加拿大审计署。加拿大审计署是一个独立的机构，机构内设一专门委员会负责向议会报告工作。委员会主席一般由反对党代表担任，监督政府财政支出。本期介绍加拿大加强廉政建设、预防腐败的措施。

　　政采支出接受三方面的监督
　　
　　加拿大政府采购资金主要来源于部门预算，新增项目的资金，也是通过预算追加的方式加以解决的。加拿大政府采购预算要经过四个环节：一是各部门把年度采购事项、所需资金以及所要达到的工作效果与目标预算上报财委会；二是财委会受理报告后作出三种可能性选择：同意、变更或拒绝；三是财政部核实所需经费预算报众议院；四是国会组织专门委员会对预算方案进行讨论与审批。所以，一项采购资金，其实质涉及“需求”、“证明”、“报告”三个核心要素。
　　
　　政府采购预算通过后，下达给各部门，各部门得到详细的支出表，表中有限制性的条件，只有达到限制性条件才能得到预算资金。财委会在下达资金时会告诉各部门哪些项目的资金被取消，哪些项目要经常性检查，哪些是新增项目等，各部门根据以上情况，进行年度资金支出安排，这种安排是按月进行的，财委会按月份对各部门的资金支出情况进行审查与分析，并根据实际情况做适当的调整。各部门在采购资金的使用上一般不得超出预算，如果执行不当或超出范围，则要进行调整，或通过特别途径加以解决。如出现紧急情况，就启用《预算透明与责任法案》来平衡预算，解决资金不足问题。
　　
　　采购发生后，资金的结算有四种方式。一是最基本的小额结算，如停车费、公文包的购买等，直接到本部门会计部报销。二是低价物品的采购（不超过5000加元），由主管官员临时签字报销。三是信用卡方式，适用于小额采购，该卡是一种政府公用卡，卡内金额限制由各部门自行决定。以上三种结算方式的基本程序是：授权-采购-发票-证明-签字-支付。四是合同方式，这种方式是加拿大政府采购最常用的方式，涉及金额较大，其基本程序是，各部门有一个政府采购资金帐号，由部门内会计主管人员管理，该帐号的资金额是公开的，其他部门可以在网上了解。服务部管理两个帐号，一是需求帐号，即部门要求花多少钱，一是支付帐号，即部门实际如何支付。部门采购发生后，供应商开具发票，采购部门凭发票和主管部门的有效签字到服务部开具支票，服务部审核验收后开出支票，供应商凭支票到银行领取现金。
　　
　　加拿大政府采购资金的支出管理同时要接受几方面的监督与审计。一是具体采购部门的内部审计与主管部门的监督；二是服务部的审计与监督（服务部掌管各部的采购资金支票，各部可以采购，但花钱必须经过服务部的同意与审核）；三是审计总署每年三次的审计与检查。审计总署是议会的派出机构，每年要定期审计与评估政府各部的采购，为确保支出管理的透明度，审计总署同时接受国会内部由反对党组成的“公共审计委员会”的检查与制约。由于这样一种互相监督与制衡的机制，加拿大政府采购基本杜绝了暗箱操作的现象。由于内有管理规程，外有司法条规，严格的审计监察，丰厚的工资报酬，完备的保障制度，因此加拿大政府采购比较显著地体现了阳光工程的特点。
　　
　　（国管）
　　
　　严格的审批核准制度起关键作用
　　
　　服务部在政府采购方面主要承担了以下职能：为联邦政府各部门采购物品、机械设备和办公物资；为部门自行采购提供计划、组织、咨询服务；组织各部门货物的采购；为各部门提供印刷服务；为联邦房地产提供建设、维修、维护与咨询服务；为政府各部门及其代理机构提供电信服务；为政府各部门提供翻译及其相关的服务。服务部部长在政府采购方面侧重五个领域的管理，即为满足公共服务日益增长的需要，投资、开发新的服务项目，不断提高服务合同质量；根据合同为各部门计划并组织采购供应服务；制定采购标准，确立物品目录与质量要求，负责采购物资的存储、分配与处置；根据相关法规，对联邦财产实施有效监管等。
　　
　　采购审批权限是政府采购管理的核心环节。加拿大政府采购审批权限涉及三类机构，一是采购需求部门（中央或地方政府各部门）；二是采购执行部门（服务部和各省采购委员会）；三是负责采购资金审核、批准与追加的财委会。由于各自的职责不同，三类机构采购权属不尽一致。
　　
　　财委会是制约加拿大政府采购的重要部门，也是加拿大女王枢密院内阁委员会成员，其主要职责是负责审核、检查、管理政府各部门支出计划；准备政府支出预算；确保残疾人以及土著居民在联邦政府的平等用工机会等。作为加拿大政府综合管理部门，财委会日常工作涉及经济发展政策评估与资金预算、年度经济分析、运行与合作服务、社会发展政策的制定、税收政策实施与监管等方面。与财委会不同的是，财政部负责全国财政管理事项，包括财政政策、预算、借贷、国债发行、税收、职工退休金的管理等。财委会作为常设机构，对加拿大政府采购有着直接的影响。其主要管理中央本级的财政事务，如预算评估、支出审批、集中支付、人事管理、为政府公务人员旅行和住宿制定差旅标准等。
　　
　　严格的审批核准制度，在保证加拿大政府采购的公开、公正与公平方面，起到了十分关键的作用。
　　
　　（国管）
　　
　　每月随机抽查合同及履约情况
　　
　　合同管理是加拿大政府采购的基本流程之一，也是加拿大政府采购的重中之重，在“加拿大合同”网中，人们可以了解到加拿大政府采购合同的处理办法，通过点击“加拿大合同信息中心”，可以查阅到1997年4月1日以来加拿大政府签授的任何合同。
　　
　　合同管理中，供应商与客户的责任是不同的，在合同质量保证以及危机控制阶段，供应商与客户兼具有共同的责任。就供应商而言，其合同管理事项还涉及价格谈判、根据条件与环境的变化修改合同以及在对方不履行契约的前提下解除合同。所以，为了确保合同质量，加拿大政府规定，管理经理人每月要随机抽样检查合同及其履行情况，客户要在每次随机抽查过程中达到基本满意，采购合同是按计划及管理规程执行的，在合同管理全过程中，必须让合同监督人员、价格分析官员以及地区合同管理保证人员全过程把握合同质量。此外，为了确保合同真正体现公开、公平与公正，还要接受审计部门的检查与监督。
　　
　　（国管）

　　
　　实行五级采购官员制度
　　
　　加拿大政府采购的法律制度中，有十分严格的从业资格规定，这种规定不仅表现在对供应商有资格认定方面的要求，而且对于从事具体采购的人员也有十分严格的资格要求。
　　
　　对于政府采购人员，加拿大政府实行五级采购官员制度。最高级是五级，最低级是一级。所有从事政府采购的官员都必须具有一级以上的资质，才能参与政府采购工作。一级人员的条件是：具有12级以上文化程度，相当工作经验，并获得加拿大采购协会或政府采购学院颁发的一级采购培训毕业证书。二级人员的条件是：12级以上文化程度，相当工作经验，二级采购培训毕业证书。三级是合同与采购专业人员级，其条件是12级以上文化程度，相当工作经验，（一般要求7年以上工龄），三级采购培训毕业证书。四级是供应商发展官，其条件是大学本科以上毕业文凭，相当工作经验（10年左右），同时有其他学科的受教育背景，如政府采购、法律、财经等等。五级是采购经理级，要求更高，是所有政府采购从业人员中的最高级别。
　　
　　（国管）
　　
　　特殊部门答疑解惑
　　
　　加拿大在廉政建设中，首先引导公务员建立职业道德愿景，让公务员有能力进行职业道德反思，有能力从事符合职业道德的活动。加拿大政府明确提出了公共服务的民主、专业、道德和大众四个伦理价值观。加拿大政府在建立政府公职人员道德标准的同时，还设立了专司执行道德标准实施的机构，通过分层监督、教育和提供廉洁从政指导服务，强化对公职人员的教育，其目的在于把主要精力放在事先预防。
　　
　　为了引导公务员在实现组织宗旨时体现价值基础和社会责任，加拿大政府建立了基于价值观念的治理模式。该模式强调职业道德培训，要求建立严谨的公共采购制度和组织廉洁指标体系，以及加强对质疑和检举的保护，以协助公务员处理好道德和伦理问题，化解利益冲突。
　　
　　值得一提的是，为了配合上述模式的有效实施，加拿大政府设计了分工精细的廉政建设机构体系，不仅明确了各自的管辖范围、监督对象，而且还明确了各种问题的处理程序和方法，当公务员不清楚相关规定、不清楚在某一问题上该如何行动时，可以向特定部门咨询，这些特定部门包括职业道德办公室、人力资源管理办公室、国库委员会、廉政专员办公室、利益冲突专员办公室、政府采购监察专员办公室等。
　　
　　（亭亭编译）
　　
　　苏格拉底式对话进行道德指引
　　
　　公务员培训在加拿大的政治生活中发挥着重要作用。根据加拿大的法律规定，无论是政府还是企业，员工的培训费用在工资总额中不得低于3%的比例。培训的核心内容是价值观选择问题，即作为一名政府公务员应具备什么样的价值观，如何正确处理公私利益关系，怎样避免和解决利益冲突。
　　
　　加拿大政府在反腐败实践中意识到，控制官员越轨行为最有效的手段，是强化政府官员的职业道德和法制观念。否则，任何严密的防范措施和严厉的惩罚手段，都将在层出不穷的腐败现象面前，陷入被动。因此，加拿大政府十分重视廉政建设。
　　
　　加拿大的廉政建设不是高高在上地进行道德律令的宣教，而是设身处地地关心公务人员的道德困境，寻找问题之所在和探讨解决途径，具体地对公务员进行道德指引和必要帮助。为了确保政府官员能廉洁参与政务活动，加拿大很重视廉政教育。加拿大廉政教育的方法包括小案例教学法、苏格拉底式对话教育法等。
　　
　　小案例教学法是通过设计一些小场景，让公务员观看小场景后，提出和讨论解决问题的方式方法。然后由专家进行点评后进入下一个小场景的讨论……通过对10来个小场景的讨论，就可以把职业道德建设的关键性问题讨论一遍。小案例的字数一般都很少，但小场景设计比较周全，矛盾冲突在小场景中也能得到充分体现，而且小场景并非虚构，与工作和生活贴得非常近。这种小案例教学能够让公务员得到潜移默化，最终提高自身的职业道德。
　　
　　苏格拉底式对话则是对小案例教学法的深化。具体来说，是在每个小案例的场景讨论得出对策后，让公务员当场讨论并回答老师的问题。两三轮的师生对话后，一般都能让小案例所针对的职业道德问题得到全面又深入的讨论，有时还能穷尽某个问题上的常见道德困境。经过讨论后，这些困境又能找到解决的办法。进而让公务员在实际工作中能得到真正的道德指引。
　　
　　与此同时，加拿大把廉政教育与领导力培训结合起来，并将硬约束与软约束结合起来，强调提高领导者以身作则。加拿大道德专员办公室通过为公职人员提供廉洁从政咨询、指导、宣传等服务，对公务员进行预防式教育，也收到了不错的效果。
　　
　　（亭亭编译）
　　
　　官员不申报财产将受到严惩
　　
　　加拿大有关法律规定，不仅各级各部门的政府信息必须对社会公开，而且议员和部级官员的个人信息也必须向社会公布，实施严格检查，违法就要受到追究。
　　
　　加拿大政府通过制定政府官员行为准则、公务员选拔培训制度和政府信息公开制度等一系列制度措施，以规范公务人员廉洁从政。根据加拿大有关法律的规定，加拿大所有政府官员须依法进行财产申报，内容包括个人现有的财产、收入、债务状况，以及和自己生活密切相关的配偶、子女的财产、收入情况。财产包括现金、存款、资本投资、股票、彩票、房地产、车辆等；收入包括工资、额外报酬、股息、银行利息、租金、商贸收益、礼品等；债务包括借款、贷款、银行透支等。拒绝申报个人财产或弄虚作假者都将受到严惩。官员每年需要汇报一次财产变动情况。
　　
　　在财产申报制度的基础上，为杜绝官员隐匿财产的漏洞，加拿大实行金融实名制，并规定了违反金融实名制的处罚措施。有了财产申报制度，一些腐败的官员就容易暴露。加拿大在查处腐败案件中，从银行入手，调阅涉案人的存款变动情况，从中发现问题，是常用的手段。
　　
　　与此同时，加拿大还规定，公职人员任职后有些礼物不能接受，特殊情况下接受的，要向风纪办汇报并记录在案。另外，官员因私事被邀请，对资助的食宿、差旅费超也要报告。
　　
　　（亭亭编译）
　　
　　供应商遭遇不公救济渠道畅通
　　
　　为了减少滥用权力、有效预防腐败，加拿大十分重视政务公开，1983年就出台了《信息公开法》。根据《信息公开法》，除涉及国家安全和个人隐私外，任何公民有权了解政府及其部门有什么权力，负责管理什么，在做什么工作并准备如何做，对所需要的费用是怎样安排支付的等等。政府有义务提供各种条件，帮助并保证公民平等利用政务信息。
　　
　　在加拿大，政府部门采购只要超过5000加元，就必须由采购中心进行。达到一定金额的采购，必须按照《北美自由贸易协定》，通过电子招标系统，在本国、美国和墨西哥公开招标，所有符合条件的供应商都有平等参与竞争的机会。如果发现招标中有不公正的情况，无论是未中标供应商还是其他人，都可提出质询或向法院起诉。
　　
　　如果公民申请获取信息而未能得到，他们有权到信息专员办投诉。信息专员办负责受理并协调全加拿大的投诉，保护投诉人的权益。信息办原则上要在30天内对投诉做出处理。如信息调解员还不能解决，可到法院去起诉。
　　
　　加拿大国际贸易仲裁法庭设有一个秘书处理政府采购的调查申诉。所有的质疑需由原上诉机构和被质疑的采购机构提交书面材料进行非正式调查，若上诉人要求，还将举行非正式听证会。（亭亭编译）
　　
　　用《利益冲突法》约束官员行为
　　
　　加拿大对政府官员的管理和监督方面，有可操作性强的一整套法律、法规和制度。其中，《利益冲突法》最受关注。
　　
　　1973年，加拿大联邦议会首次通过了约束政府官员行为的《利益冲突章程》。1979年其适用范围扩大至内阁部长一级。1985年，加拿大政府又对这个章程作了补充修订，对政府官员的行为提出了新的更为严格的要求。1994年，加拿大政府再次对这个章程进行修订，并颁布《利益冲突与离职后行为准则》。2006年，在准则基础上制定通过的《利益冲突法》于2007年7月生效。
　　
　　加拿大政府把利益冲突用作反腐败法律术语，意指政府官员在公职上代表的公共利益与其自身具有的私人利益之间的冲突。加拿大政府认为，公职人员必须百分之百地为国家利益或公共利益服务，不得以公职谋取个人利益，必须防止个人利益与公共利益可能发生的任何冲突。
　　
　　加拿大联邦法律规定，政府官员只有对《利益冲突法》所作规定做出承诺之后，才能就任。加拿大议会和政府之所以制定这部道德法典并在其后的几十年内一而再、再而三地对它加以修改，使之逐步完善，其目的就是为了更好地避免官员因追求个人利益而损害公共利益，保证官员廉洁从政，使公众对官员行为的公正廉明更具信心。加拿大通过防止利益冲突治理腐败，取得了很好的效果。
　　
　　（亭亭编译）