■ 发达国家政采如何扶持中小企业发展（三）

　　编者按 作为WTO《政府采购协议》首批缔约国之一，在GPA规则和欧盟法律规定的影响下，德国的政府采购逐步实现了与国际市场的接轨。德国政府在发展中小企业方面也积累了丰富的经验。中小企业是德国经济活力的重要体现，相关资料显示，中小企业的数量已占到了德国企业总数的98%以上,其产品占德国产品的70%～90%的市场份额。这与德国政府建立的系统而全面的扶持中小企业发展的政策措施密不可分。本期集中推出德国政府采购扶持中小企业发展专题。

　　拆分招标成"优先照顾"的明文规定

　　在法律制度上，德国制定了一系列有关支持中小企业发展的法律法规，并根据经济的发展状况进行适时的修改和完善。德国的立法体制是在《宪法》规范下，由各州自己立法，扶持中小企业方面的立法也不例外。例如，各州早在1974年就出台了《中小企业促进法》。当然，联邦政府也出台了全国都得遵守的法律，在扶持中小企业发展方面，就制定了《反限制竞争法》、《关于保持经济稳定和经济增长法律的基本条例》、《中小企业结构政策的专项条例》等。

　　在这些法律中，《反限制竞争法》对政府采购促进中小企业发展作了较细的规定。《反限制竞争法》第97条第三款规定就是在政府采购活动中支持和促进中小企业发展的原则和具体办法。而该款规定在2009年完成的政府采购法律改革中，因为修订而发生了较大的变化。

　　政采照顾中小企业有了法律依据

　　第97条第三款在2009年修订以前的表述是这样的："中小企业利益应优先通过专业分工或分批方式招标而得到适当照顾。"该条规定使得支持和促进中小企业发展被确立为政府采购法的基本原则之一，照顾中小企业利益成为政府采购活动的一个合法考量因素。值得注意的是，上述规定中要求只是对中小企业利益"适当照顾"。这意味着立法机构并没有赋予中小企业在政府采购招标中一般性的优先地位，尤其不能违背第97条第五款规定的最经济标的原则。那么，怎样做才能算适当照顾呢？

　　从上述第三款的措辞来看，拆分招标只是为照顾中小企业利益而应"优先"采取的措施。由此可能产生两个问题：第一，除了拆分招标外，法律是否允许其他措施的采用？第二，"优先"不等于"应该"，那么，应根据什么样的条件来决定某个项目是否拆分招标呢？为此，德国司法实践和学术讨论做过很多阐释，而在此基础上，德国2009年的政府采购法改革对上述第三款的规定作出了修订。

　　值得一提的还有，在德国的招标条例中有这样的规定，大规模的建筑工程项目应尽可能拆分招标；分属不同手工业、商业行业的工程任务通常应按专业领域或者行业拆分招标，但基于经济的或技术的原因可一并招标。只要按照项目的性质和规模系属合适，采购人即应拆分招标，以使中小企业也能参与此等拆分部分的招标；有关安排应以避免非经济的拆分为准。

　　根据以上规定，拆分招标应是通例，不拆分招标则是例外，采购人有责任作出特别的解释和说明。对于可以因此而放弃拆分的具体理由，原有的各项规定并不十分明确和一致。一个德国法院的判决认为，只有当分批采购造成不成比例的费用增加或将严重拖延项目的完成时，才可放弃。

　　适当照顾上升为优先照顾

　　修订后的第97条第三款的规定变成了："中小企业利益应在公共项目招标中得到优先的照顾。项目应按数量或按专业领域拆分招标。如果经济的和技术的原因要求，多个这种拆分项目可以一并招标。"

　　根据新规定，"照顾"的限定语不再是"适当"，而是"优先"；"优先"一词限定的不再是拆分招标这一方式，而是"照顾"。简而言之，修订后的法律一方面要求对中小企业的利益予以"优先照顾"，而不再仅仅是"适当照顾"，但另一方面，拆分招标成为了惟一得到明文规定的"优先照顾"中小企业利益的措施。而第三款的宗旨仍是，让中小企业不会因为规模的原因而丧失参与政府采购项目投标的平等机会，合同的授予依据也依然是最经济标原则。

　　值得一提的是，在德国不断完善的法律中还例举了放弃拆分招标的理由：不成比例的费用增加、严重拖延项目的完成、协调费用的降低、更容易实现担保和保证的承诺、因分批采购而造成的非经济性的拆分。对于最后一个理由，该解释特别指出，当项目本身的金额已经足够小，使得中小企业的参与本来就可行之时，再进行拆分便是非经济性的。同时法律还规定，记录招标过程时，记录内容必须包括放弃拆分招标的理由。

　　三类机构提供全方位服务

　　德国经济部帮助中小企业提高产品质量、降低成本与销售运输费用、同国有企业和外国企业建立合作关系；组织中小企业到欧洲市场考察，帮助它们开展营销活动。组建专业化财团，建立产品生产和销售的国际体系：实行促进中小企业外贸出口的优惠政策，如由政府出面或出资在国外举办各种产品展销会、交易会；设立外贸基金会，资助出口；建立进出口银行、外贸保险公司等。德国重点扶持手工业中小企业和落后地区的中小企业：手工业是德国的传统优势项目，政府通过优惠措施鼓励传统手工业与现代技术的结合；为促进落后地区经济发展，政府运用减免税收、优先贷款等方式，如规定在落后地区，新办中小企业5年免征营业税，对中小企业使用内部留存资金进行投资的部分免交财产税。

　　为了加强对小企业的管理和扶持，德国各级政府的经济部、财政部、科技部都下设专门负责中小企业的机构，如德国联邦经济和贸易管理局，是德国经济部扶持中小企业政策的执行机构，德国联邦经济和贸易管理局在1998年～2000年间对中小企业的新创、经营、环保等方面共运作4.67万个咨询项目，补助费用1.15亿马克。经济部内设立中小企业管理局，各州也设有类似的管理机构。中小企业管理局的职能是：负责研究小企业的政策；制定扶持和资助小企业发展的计划；负责对小企业管理人员的职业培训；管理小企业产品质量标准；保护消费者利益；监督法律和政策的实施；促进地区经济合作和科研开发等。

　　1995年，德国成立"研究、技术与创新委员会"，表明政府高度重视创新在国家发展战略中的地位；设立中小企业开发促进资金，对中小企业科研人员费用和技术项目给予资助；实施"欧洲复兴创新计划"，为中小企业贴近市场的新技术的研究开发与市场导入提供长期贷款援助；制定"技术开发纲要"，重视为中小企业提供信息和咨询服务，排除采用新技术的各种障碍。

　　德国的民间组织如各种行业协会也都设有专门负责中小企业的促进部门；德国的各种中介组织也比较完备，机制也很健全。工商会和手工业协会通过技术转移咨询网络和数据银行网络，向中小企业提供信息咨询、技术培训等服务；青年企业经营者协会帮助新企业克服创办时遇到的困难，帮助经营者编制企业和财务计划。

　　除了法律事务、评估、会计、审计、公证、招标、人才市场等传统中介机构外，还有一些专门为中小企业服务的机构，如运作政府创新基金的投资银行、技术创新促进中心、贸易促进会等，为企业提供信息和职业培训，获得技术和专利,解释新的法律、条例和规定，如德国经济发展和培训基金会，由德国工商联合大会、手工业联合会、雇主联合会组成，它的功能是在海外为德国企业服务，为企业寻找合作伙伴、代表中小企业在外合作利益，其功能是政府职能的延伸和补充。德国经济发展和培训基金会就是一个不营利也不纳税的民间咨询服务机构。

　　为了专门扶持中小企业，德国设立了政府采购法律信息咨询中心，提供政府采购招投标程序方面的信息、建议以及培训。

　　德国政府向中小企业提供贷款，德意志银行起主要作用，它通过地方商业银行放款给中小企业。地方商业银行获得低息的再筹贷款，承担主要的债务拖欠风险。政府还制定计划补充银行的信贷融资，如德国平衡银行的"欧洲地区促进一产权资本援助计划"，向新办中小企业提供低息贷款，向研究开发新产品的中小企业提供长期低息贷款。

　　德国在中央财政预算中安排有扶持中小企业发展的专项资金，1979年起实施鼓励中小企业增加自有资本的专项纲要，对中小企业的补贴额达到全部补贴额的30％。在税制上，1975年后进行了一系列改革，一是提高课税收入的最低标准；二是降低累进税率，所得税率上限降至53％，下限降至19％；1990年后，对周转额低于2.5万马克的中小企业免征周转税。通过税制改革，中小企业的非课税收入增加了16倍，50％~60％的手工业企业被免除了营业税。

　　经过多年的发展，德国的中小企业社会化服务体系逐步形成了以政府部门为龙头，半官方服务机构为骨架，各种商会、协会为桥梁，社会服务中介为依托的全方位构架，在法律事务、评估、会计、审计、公证、招标、人才市场、人员培训、企业咨询等方面为中小企业提供全面服务。德国有150多个不同的商会、协会，针对中小企业的不同需求，开展各类业务活动。商会、协会作为中小企业最重要的服务机构，为中小企业的发展起到了实质性作用。

　　鼓励中小企业联合体投标

　　在世界主要经济体中，德国中小企业在国民经济中的重要地位尤为突出。根据德国的官方标准，员工人数在500人以下且年营业额不足5000万欧元的是中小企业，其中小型企业的员工人数在10人以下且年营业额不足100万欧元。以这个标准为依据，中小企业占到德国企业总数的比例高达99.7%。中小企业实现德国国内净投资的45%，并提供全国超过70%的就业和约83%的培训岗位。因此，中小企业被视作德国经济的命脉。

　　基于中小企业在德国经济发展中的重要地位，德国政府明确地将扶持中小企业发展作为一项重要的经济发展任务。几乎每一个州都有中小企业的专门法律，甚至一些州的宪法也对促进和保护中小企业作出了明确的规定。利用政府采购来支持中小企业发展，是德国一项重要的国家政策。

　　德国联邦政府采购禁止歧视和垄断，积极扶持中小企业。鼓励中小企业联合投标，提高竞争能力。考虑到中小企业即使组成联合体也难以单独承接重大政府采购合同，德国还规定，大型政府采购项目必须分拆，给中小企业获得政府采购合同的机会。同时要求，对中小企业在投标书中提出的选择性方案，要充分予以考虑。在资金担保方面，德国要求遵守比例原则，政府采购工程合同以及政府采购服务合同的合同金额只有分别超过25万欧元和5万欧元以上时，才可要求资金担保。

　　延伸阅读

　　鼓励中小企业科技创新

　　中小企业在德国技术创新中的独特作用。在德国，中小企业在经济发展中占有极其重要的地位。据统计，德国中小企业占全部企业数的99%以上。它不仅为国家提供60%以上的税收，而且为社会提供近65%的就业岗位和50%左右的国民生产总值。所以，德国政界、商界、学界历来都十分重视中小企业。

　　波恩中小企业研究所的专家认为，目前德国联邦和各州提出的扶持中小企业的政策措施大约有600项之多。中小企业受到重视的原因很多，其中一个重要的原因就是中小企业在工业技术创新中的独特作用。

　　德国政府促进中小企业技术创新的政策制度。德国之所以成为世界工业技术大国，除了德国政府和企业界都十分重视科技进步以外，其独特的技术创新体制和机制，对中小企业技术创新的鼓励与政策倾斜，也是一个重要的因素。同大型公司的层级组织结构、运作体系以及由此产生的低效率、高投入、对技术创新反应迟钝等问题相比，中小企业技术创新的驱动机制较为有效，创新要求较为迫切，创新成本较低。中小企业对技术创新反应快，转向快，冒险精神也强。

　　在德国，2/3的专利技术是中小企业研究出来并申请注册的。德国为推动中小企业进行科研和技术革新，专门成立联邦政府支持德国工业研究机构联合会，它包括5万家中小企业的108个科研机构组成。在全国各地，政府部门开办了对中小企业职工进行知识更新或改行培训的职业教育中心，大部分经费由政府支出，有时甚至帮助一些中小企业到附近有条件的大企业去培训职工。

　　鼓励中小企业科技创新

　　德国政府先后出台了《科学技术法》、《专利法》、《版权法》等与科技创新有关的法律，为科研以及科研成果的转化提供法律保障。

　　值得一提的还有，德国建立了多种形式的技术研究协会，以及提供各种鼓励技术创新的科研基金。为了加快高校科研成果商品化和产业化的速度，密切高校与企业的关系。

　　自1983年起，德国政府还采取专项投资的办法在全国范围内建立了80多个科技中心或创新中心，建设中心的费用由政府、国家银行和企业承担,同时通过联邦和各州的研究机构、大专院校、各类商会和协会、技术开发与转让中心以及质量与标准管理部门，为中小企业提供新技术发展态势、市场供需以及预测、新产品研发和产品质量鉴定等方面的服务。许多城市都自己筹资建立开发区、创业园区等，吸引科研机构、大学及社会力量入园孵化创新型中小企业。

　　启示：可借鉴德国拆分招标扶持中小企业

　　政府采购事实上是各级政府及其所属机构为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序，对货物、工程或服务的购买。政府采购政策实质上属于保护性的扶持政策。对中小企业进行适当的政府采购倾斜，有利于保护中小企业，扩大中小企业的市场占有份额，激励中小企业进行技术创新和技术改进，提高产品质量和竞争。因此，促进中小企业发展是我国政府采购法律制度的一项基本要求。

　　根据《政府采购法》，政府采购应有助于促进中小企业发展；《中小企业法》也要求政府采购应当优先安排向中小企业购买商品或服务。但它们都只是原则性的规定，在《政府采购促进中小企业发展暂行办法》出台后，如何促进中小企业发展才有了比较切实可行的措施。

　　根据《政府采购促进中小企业发展暂行办法》，负有编制部门预算职责的各部门，应当加强政府采购计划的编制工作，制定向中小企业采购的具体方案，统筹确定本部门面向中小企业采购的项目。在满足机构自身运转和提供公共服务基本需求的前提下，应当预留本部门年度政府采购项目预算总额的30%以上，专门面向中小企业采购，其中，预留给小型和微型企业的比例不低于60%。对于非专门面向中小企业的项目，采购人或者采购代理机构应当在招标文件或者谈判文件、询价文件中作出规定，对小型和微型企业产品的价格给予6%～10%的扣除，用扣除后的价格参与评审，具体扣除比例由采购人或者采购代理机构确定。鼓励大中型企业和其他自然人、法人或者其他组织与小型、微型企业组成联合体共同参加非专门面向中小企业的政府采购活动。

　　在遵守GPA规则的基础上，未来在我国政府采购立法的完善中如何促进中小企业发展，仍需深入研究。对比德国扶持中小企业的做法，笔者认为，其拆分招标以更大限度地促进中小企业发展的做法值得我国借鉴。作为支持中小企业发展的措施，缔约国的规定应符合GPA中非歧视、合同授予标准等规则。而拆分招标这种方式是得到了GPA承认的。（擎天）