发达国家政采如何扶持中小企业发展（六）

　　以营业额限制中小企业行不通

　　作为世贸组织《政府采购协议》的缔约方之一，意大利的政府采购制度历史悠久，体系完善，发展水平较高。完善的政府采购制度体系为其扶持中小企业发展提供了良好的基础。

　　意大利1923年成立了政府采购总署（为了能更好地与欧盟有关规定接轨，同时也为适应国家预算改革的需要，意大利1998年颁布法令正式撤消了政府采购总署），负责除军火和秘密采购外的中央一级的政府采购，终结了意大利中央政府各部门分散采购的局面；各地方也陆续成立了相应的机构，负责地方政府的采购业务。政府采购总署的主要职能是汇总并整理中央各部门的采购需求，代表政府各部门对外采购。

　　成立于1997年的公共信息服务特许公司，是一家由意大利经济财政部完全控股的、按股份制公司管理和运作的公司。成立之初，该公司专门负责公共管理机构在金融财会方面的信息服务。2000年，财政部颁布部级令，委任公共信息服务特许公司负责执行并优化意大利政府采购事务。目前该公司有近200人负责政府采购业务。公共信息服务特许公司的政府采购职能是：接受中央各部门、地方政府和政府公益单位的采购委托，对委托进行分析汇总，再就所需货物及服务进行集中采购。

　　2001年，公共信息服务特许公司在欧盟范围内率先采用电子化手段实施政府采购，大大提高了政府采购环节的透明度，使其制定的采购和服务框架合同更具广泛性、系统性以及竞争性；使得供货环节标准化、便捷化，提高服务效率与质量；同时寻找最优性价比，有效压缩政府采购开支。

　　但与此同时，也给中小企业带来了困扰。实行电子化政府采购制度后，每次集中采购的规模很大，对参与投标的供应商要求很高，如对营业额的规定等，中小企业因此失去了投标资格，中标供应商主要是大型企业。为此，一些小企业向罗马法院提出了上诉，而且准备向反垄断机构投诉。为此，有关部门积极应对，研究制定相关措施，努力营造公平竞争的环境，以更有效地利用政府采购手段扶持中小企业发展。

　　为中小企业划出范围和比例

　　意大利政府采购包括货物、服务和公共工程三类。根据该国财政部2008年1月出台的新规定，货物和服务具体包括：办公家具、汽车燃油（包括加油券、加油卡、固定网点加油等的购买）、供暖燃油（汽油和柴油）、供电、办公设备及软硬件（复印机、台式及便携式计算机、微软软件以及打印机等的购买或者租赁）、汽车租赁、用餐券、固定电话服务、移动电话服务、电话及数据转接、电话及数据的传输设备、内网及内部电话网络的建立、办公地点安保服务；公共工程虽然被纳入了政府采购的范围，但却没有纳入集中采购目录，采购程序按照意大利和欧盟关于建设工程招标的有关规定执行。

　　政府采购的权限有以下两种：一是按照欧盟规定的采购权限；二是按照意大利国内规定的采购权限。1997年欧盟第62号政令规定，商品和服务超过20万欧元、国家部门的服务（如国务院、内阁会议）超过13万欧元、公用事业超过40万欧元、通讯方面超过60万欧元、政府部门全年服务及货物累计超过75万欧元、公共工程超过500万欧元限额标准的，必须在欧盟范围内按欧盟的有关规定采购。低于欧盟规定标准的采购比较灵活，既可以按欧盟规定采购，也可以按本国规定在本国采购。

　　中央与地方的采购权限主要按归属原则进行划分：原意大利政府采购总署只负责采购中央部门除军火和秘密采购以外的事项，地方政府采购机构负责地方政府采购事项。公共信息服务特许公司成立后，根据法律规定，中央各部门的采购事项全部由公共信息服务特许公司负责（军火和秘密采购除外）；地方政府的政府采购既可通过公共信息服务特许公司实施，也可通过地方采购机构自主实施，但其采购条件必须达到或优于公共信息服务特许公司就同类产品制定的框架合同标准。

　　公共信息服务特许公司成立以前，中央各部门的采购大多是由政府采购总署承担；公共信息服务特许公司成立后，部分政府采购权限又重新回到各部门手中：各部门可通过电信化手段按公共信息服务特许公司规定的货物品种及价格，选择自己所需的货物；对于有特殊需求的产品，还可通过公共信息服务特许公司介绍，与供应商直接谈判，使各部门拥有更多的选择余地。因此，事实上，意大利的政府采购是集中采购和分散采购相结合的。

　　无论是大企业还是中小企业，参加投标都需介绍自己在过去业务中中标过的项目、金额（最好有用户出具的证书，以证明自己工作的情况），以表明本公司的素质及实力；出具银行或保险公司提供的资产证明；介绍资金状况、使用的设备等；递交投标担保和履约保证金。采购单位在确定政府采购供应商时，价格并非是惟一的标准。公司的信誉、服务质量及网点等都会被当做重要因素加以考量。

　　值得一提的是，无论政府采购的权限如何划分，都必须为中小企业留出一定的份额。因为意大利的法律已经明确作出规定，5万欧元以下的政府采购合同须授予中小企业，大额的政府采购合同要须按一定的比例分包给中小企业履行。

　　5万欧元以下采购可直接邀请中小企业谈判

　　意大利的政府采购流程为：确定采购需求→制定采购计划→选择采购方式→确定供应商→签订采购合同→合同履行→采购评估。就中央政府部门而言，具体操作情况是由各部门把需要采购的东西统一报给财政部。财政部对采购需求进行分析后制定采购计划，并将采购计划交给公共信息服务特许公司组织采购。

　　意大利的政府采购方式包括公开招标采购、两阶段招标采购、小范围招标采购、谈判采购和快速采购五种，公开招标是意大利最主要的政府采购方式。

　　以价格为主要因素的采购行为，通常采用公开招标的方式组织采购，组织机构须在意大利或欧盟的官方报纸上发布招标公告，邀请潜在供应商参与投标。意大利的公开招标分为公开竞价和秘密竞价两种。

　　公开竞价是指采购机构事先任选一家公司，由该公司对采购标的确定一个价格，其他公司再针对该定价提出自己所能接受的价格（须至少低于事先确定的价格的5%），在公开报价的基础上，如果所有公司都没有异议时，确定价格最低的供应商中标。当然，有时为了把项目做得更好，可以让中标前3名进行商量，共同完成项目履约。

　　秘密竞价则是在招标过程中，投标者相互之间的报价不公开。具体操作中有两种形式：一种是投标人的报价是秘密的，竞价方式也是秘密的；还有一种则是，采购机构先确定一个基础价，投标人根据这个基础价秘密报出自己所能接受的报价。

　　协议采购是指对纳入政府集中采购目录的通用政府采购项目，通过招标方式确定相对固定的供应商，统一确定中标供应商及其所供产品的品牌、型号、配置、价格、供货期限、优惠率、服务承诺等事项，并通过协议的形式加以明确，采购人需要时，直接在协议范围内进行采购即可。为了确保协议供货的公平、公正，意大利要求，协议采购的有关文件通知和供应商提供的设备清单、价格、服务承诺等内容都应在政府采购网上公开发布。

　　两阶段招标采购主要是针对工程项目而言的，就是指对某工程或项目的设计和实施分别进行招标。设计和实施可以由同一个公司中标，也可以由不同的公司分别中标。

　　谈判采购是指不通过公告程序，直接邀请2～3家供应商通过谈判方式进行采购。采用这种采购方式进行采购须满足以下条件之一：一是公开招标无合格标，或无供应商应标，抑或是因为技术、艺术和专利保护等原因，只有一家供应商满足条件，而且无其他替代产品可供选择；二是选中一家供应商后，由于种种原因需要另外再增加一家供应商的，采购机构可以和已中标的供应商共同与其他企业谈判，增选其他供应商；三是在两阶段招标采购中，确定设计阶段中标供应商后，为了节约时间，采购机构可以和该供应商谈判，看其是否能满足项目实施阶段要求的条件；四是实行公开招标后，事先可能没有预计到还需要某些配套设施或服务，此时，如果这部分未预见到的需求内容未超过原采购额的50%的,可以采用谈判方式补充向原中标供应商采购。

　　快速采购是指在发生了战争、自然灾害等紧急情况下），政府可以采取非标准化的采购方式来实现采购，以达到快速采购的目的。

　　虽然意大利的政府采购要求对所有的潜在供应商都公平，但是完全具备投标资格的供应商也不一定会在每次招标中都得到采购机构的邀请，如根据欧盟的规定，在微型项目上（一般为5万欧元以下），政府采购机构可采用谈判方式来组织采购。而根据意大利的规定，5万欧元以下的政府采购合同须授予中小企业。因此，对于微型项目的采购，采购机构是可以直接组织中小企业进行谈判采购的。

　　延伸阅读

　　名副其实的"中小企业王国"

　　意大利素有"中小企业王国"之称，其企业数量之多、规模之小，是其他发达国家所不可比拟的。根据2001年全面统计，全国企业407.54万户，其中1～9人以下的企业占95.23%；10～19人的企业占2.98%；20～49人的企业占1.25%；50～99人的企业占0.31%；100人以上的企业占0.23%。在产业分布上，2005年制造业占45%，服务业占40%，农业占15%，对比1980年，服务业所占比重上升了10个百分点，制造业和农业分别下降5个百分点。

　　随着服务业的日益发展，企业规模进一步呈现小型化趋势，如托司卡那地区（TOSCANA，意大利全国20个大区之一）企业平均人数1980年4.4人，2001年减少到平均3.4人。

　　意大利众多中小企业除了从事服务业与商业外，在制造业中异常活跃，具有较强的国际竞争力。意大利在国际市场上享有盛名的皮革、服装、玻璃、家具、卫生陶瓷、大理石、鞋类等，绝大多数都是中小企业生产的。同时，在制造业中，大约有40%的中小企业采用了"下承包"方式（即为大企业生产零部件），从而使大企业与中小企业形成一种稳定的产业链关系。因此，可以说，意大利国民经济主要依靠中小企业来支撑。

注：作为欧盟成员国，意大利执行欧盟的中小企业标准

　　中小企业联合会发挥重要作用

　　意大利为中小企业服务的中介机构遍布各行业、各地区。除了中小企业商会、手工业联合会以外，成立于1946年的意大利中小企业联合会的作用尤为重要。目前，该组织下设不同行业、不同地区的分会，会员企业已超过6万家。该组织一方面与政府、国会、议会、政党等国家制度层面保持着紧密的联系，积极地参与意大利的政治、经济与社会活动，并与其他的雇主协会、贸易联合会在新的工业联系体系中共同工作；另一方面，在筹措资金、职业培训、财务管理、工会组织、法律、环保、产品出口、外事接待等各个领域为会员企业提供服务。该组织重要的职责之一，是帮助会员企业申请银行贷款和财政拨款。

　　根据与银行签订的优惠协议，中小企业联合会协调给予企业的贷款，银行必须降低开户费和利率，并每半年检查一次。同时，对于欧盟用于企业扩展、研发与培训、国际化经营等特定的资金支持项目，该组织也帮助企业按照规定申报。特别是，该组织早于1981年会同商会和7家企业共同发起成立了担保公司，专门帮助中小企业获得贷款。担保能力可以按照注册资本放大30倍，对企业的担保额可以占到企业贷款总额的50%，担保费按照0.4～0.5%的比例收取。去年，该组织成功地帮助企业贷款4000万欧元。

　　在欧盟的统一制度安排之下，意大利政府调整了传统的扶持中小企业发展的方式，主要依靠欧盟的财政政策对中小企业进行扶持。

　　研究机构无偿提供技术支持

　　意大利的众多科研机构从不同的角度以不同的方式对中小企业的技术创新活动给予了有效的支持，其中最为突出的是意大利工商部下属的工业性应用研究机构，它属于全国第二大科研机构，在全国有10个科研基地，主要从事环境、能源方面的新技术研究，向中小企业积极推广已成熟的技术成果，帮助企业发展。

　　普拉托地区是意大利重要的纺织产业集群区，国立的佛罗伦萨大学在该地区设有研究机构，研究成果通过技术公报，无偿推广给中小企业，或者大学与企业联合开发技术。可以说，每个产业集群区内，专业化的科研机构（包括大学）已经成为中小企业稳定发展的技术依托，并和中小企业相互依存、相辅相成。

　　启示：面对不公 中小企业应大胆说"不"

　　中小企业是吸纳就业、促进市场自由竞争、稳定经济的重要力量，其生存发展关系到就业等民生大计。但是由于各种主客观原因，我国中小企业的发展受到许多制约，需要政府在法律和政策上予以扶持。我国《中小企业促进法》和《政府采购法》都规定政府采购应促进中小企业发展。然而在政府采购实践中，这项功能发挥得并不理想。值得一提的是，对此不小中小企业虽时有怨言，却未依法维权。

　　众所周知，公平竞争是《政府采购法》要求的基本原则之一。只有公平竞争才能保证政府采购的廉洁、高效以及公正。公平竞争原则要求采购人平等对待所有供应商，不能对潜在供应商实行差别待遇和歧视性待遇。无论是大企业，还是中小企业，在政府采购过程中都享有平等的机会。但在具体的采购过程中，却有不少采购人因为追求名牌产品、迷信大企业，误以为中小企业的产品质量和售后服务都不如大企业，因此就想方设法去排斥中小企业中标，如不少采购人要求采购代理机构将企业成立年限和业绩经验等列入供应商的投标资格。而面对这样的不公正，许多专家学者和媒体都在呼吁降低政府采购门槛，然而限制中小企业参与政府采购的事件还是时有发生。

　　很显然，仅仅依靠专家、媒体呼吁以及道德约束是不能完全实现中小企业顺利进入政府采购市场的。现如今，为了充分发挥政府采购的规模效益，我国正在大力推进批量集中采购。随着批量集中采购的逐步推进，我国的政府采购标的将越来越大，而中小企业的履约能力又十分有限，在这样的背景下，中小企业更需要特别的政策对其获得市场份额予以明确。当然，光靠政府部门去发现问题、解决问题显然是不够的，中小企业更应该积极主动去争取自己的权益。

　　在意大利的政府采购中，我们看到，在推行电子化政府采购后，中小企业因为在政府采购中获得的份额减少，便向罗马法院提出了上诉。在这样的背景下，有关部门便积极去研究制定更有效的措施去扶持中小企业发展。与之不同的是，我国的大多数中小企业在遭遇不公正待遇时，往往会选择忍耐，这对我国法治社会的推进显然是不利的。

　　中小企业的利益应该由中小企业主动去争取和维护，遭遇不公平和不公正待遇时，应积极去维权。与此同时，中小企业还应该对采购人的限制条件进行具体分析，并呼吁有关部门通过立法加以明确，以确保自身能平等地参与政府采购活动。因为要判断采购人对供应商的资格要求是否合理合法，需要相应的判断标准。显然，法律才是最好的尺子。具体来说，中小企业可以通过提案、议案的方式，提交其对"如何通过政府采购促进中小企业发展"的建议和看法。

　　政府采购不同于普通的市场交易，其已经被当作一种政策工具，作为政府进行经济调控、促进社会公正的合法和有效的手段。广泛地吸收中小企业参加政府采购活动，是实现政府采购政策功能的体现，也是世界各国促进中小企业发展普遍采用的重要手段。中小企业应当理直气壮地参与到"为政府采购如何促进中小企业发展的建言献策"中来。

　　（擎天）