■ 发达国家政府购买公共服务经验·日本

    编者按 一直以来，我国公共事业主要由政府直接承担，不仅要投入大量的人力、物力、财力，还在一些地方造成了政府职能越位与缺位并存，造成资源浪费。近年来，不少地方开始探索政府向社会购买公共服务，将一些公共服务交由社会力量承担。

    表面是向社会开放市场 实则为减轻财政负担

    根据日本2006年7月开始生效的法律，日本公共服务改革推进室准备将几乎所有的政府公共服务项目都通过竞争性招标，外包给专业公司。这一规定在当时被称为日本历史上规模最大的公共部门改革行动。而日本政府则将称之为是对公共服务项目进行"市场测试"，以检验私营经济部门经营这些服务是否更出色。

    多年来，私人部门一直在为日本政府提供有限的服务，比如地方政府经营的一些业务，但在日本这个全球第二大经济体全面采用外包政府服务的形式，可能会给拥有合适专业技术的企业带来数十亿美元营收。按照"市场测试"的构想，政府将进行直接比较，以观察公共部门还是私人部门能更高效地提供一项服务。如果某家私营公司参与日本购买公共服务的竞标而中标后，该公司将有3到5年时间来证明它在高效运作该服务，并达到了适宜的质量标准，以此作为今后再次被授予该项目合同的一个条件。

    事实上，日本政府在向社会购买公共服务方面，早在上世纪90年代已经开始了积极探索。1997年，经历了亚洲金融危机后，日本政府推行了多年的机构改革和结构调整成效一直不明显，经济下行趋势日益加剧。在这样的背景下，日本政府决定削减政府财政支出，向社会开放公共服务市场，以实现促进经济发展的目标。为此，日本政府决定通过法律的形式，将政府购买公共服务确定下来。

    1997年，日本政府制定《利用民间资金促进公共设施等整备相关法》。该法于1999年开始施行。《利用民间资金促进公共设施等整备相关法》规定，公共设施的设计、建设、运行维护管理，以民间为主导，利用民间资金，高效地提供公共服务。《利用民间资金促进公共设施等整备相关法》还规定了适用私人融资活动的对象领域、政府的作用和各种扶持措施等内容。

    2000年3月，日本又出台了《关于制定利用民间资金等公共设施整备相关项目实施的基本方针》，规定了私人融资项目所要遵循的基本步骤和框架。

    2001年和2003年，日本政府先后出台《私人融资项目实施过程相关指南》、《合同指南》、《实施效果监测指南》等，由此确立了完整的私人融资活动相关法律制度体系。

    在出台一系列制度措施的同时，日本内阁府内还设立了利用民间资金事业推进室，负责相关法律制定的基础研究以及普及工作。

    2013年，日本利用私人融资模式的项目增加至418个项目。其中，地方政府主体的项目为314个，占所有项目的70%以上，中央政府约占10%左右。按领域划分，文化教育设施整备利用私人融资方式的是最多的，其次为垃圾处理及上下水项目。

    日本的私人融资活动可细分为独立核算型、混合风险型和购买服务型三种。根据利用民间资金事业推进室的统计，地方政府的项目中，有超过70%的项目为购买服务型项目。提供服务的民间组织负责公共设施等项目的设计、建设、运营以及维护管理，日本政府以等价交换为原则，购买他们的服务。民间组织或机构通过先向日本政府提供公共服务，再用政府付给他们的款项来收回成本。

    表面上看，是日本政府在向社会开放公共服务市场，而实际上这只是日本政府为减轻地方政府财政负担而采用的一种手段。当然，民间企业在代日本政府提供公共服务的过程中，能够发挥的创造性也是非常有限的。

    今年1月，作为新一轮刺激经济发展的重要举措，《日本经济再生紧急政策》提出，进一步促进私人融资项目发展。今年在修改《利用民间资金促进公共设施等整备相关法》时，则提议由政府和民间共同出资设立股份公司，利用民间资金事业推进机构，对独立核算型的私人融资项目给予金融支持。目的是以国家的资金来唤起民间对基础设施项目的投资，缩减财政负担，增加民间企业创新项目的机会，从而促进整个国家的经济成长。（紫风）

    官民明确责任分担

    日本民间参与公共服务的经验究竟如何？不妨以生活垃圾处理为例。

    生活垃圾处理是日本购买公共服务的典型领域。如今，日本新建垃圾处理厂采用的模式大体为：政府通过招标选择民间企业。民间企业成立特殊项目公司（SPC）负责垃圾处理设施的建设和运营，SPC同地方政府签订项目实施合同。SPC取得废弃物处理法规定的各种许可，从金融机构融资，同保险公司签订保险合同。地方政府将收集来的垃圾送至处理厂，根据合同规定的条件委托SPC处理，同时根据合同规定的各项标准支付给SPC委托费用。委托费用一般由两部分组成，一是根据处理量计算费用，还有一部分是根据处理的质量，对符合标准的部分支付费用。由于废弃物发电可上网卖电，SPC的实际收入还包括卖电收入等。

    建设运营生活垃圾处理设施的合同年限多为15～20年。由于项目周期长，其间会产生不确定因素。为保证项目平稳运行、确保处理质量，日本政府在设计项目时加入了两部分重要条款。

    一是地方政府保证一定的垃圾处理量。因为项目周期长，垃圾处理量的变动直接影响到项目的成败。

    二是官民明确责任分担。新建垃圾处理厂项目的实施主体为政府，项目的主体在民间。根据适合风险管理的一方承担风险并使费用最小化的原则，确定民间和政府应该分担的责任内容，并将整个项目过程中的风险写入合同之中。这样，一些技术风险，过去是由政府承担的，利用私人融资方式可适当地转移到民间主体上来。

    事实证明，采用私人融资方式，通过充分的竞争，同旧模式相比可以节约二三成的成本。同时，民间的参与有利于政府导入新的技术并且减轻地方政府承担新技术的风险。