■ 国外政府采购预防腐败系列（三）

　　编者按 新加坡是全球最富裕的国家之一，也被称为全球最易经商和犯罪率最低的国家，在教育、城市建设和环保等方面都走在世界先进行列，并以稳定的政局、廉洁高效的政府而着称，是一个举世公认的廉洁国家。那么，新加坡政府是如何预防腐败、建立廉洁政府的呢？其在政府采购中又有哪些预防腐败的措施？

　　对政府工程的腐败行为加重处罚

　　历史上的新加坡一度贪腐横行，特别是在二战后殖民地当局时期，但现在的新加坡政府却以廉洁着称。国会在1960年初通过《预防腐败法案》，以取代此前的《预防腐败条例》。新的反腐法律更加详细。首先，对包括收受好处的各种形式进行了定义，如规定"贿金"包括任何有价值的物品；其次，加重对腐败罪的惩罚，如将腐败刑事罪判处的最高监禁期限提高到5年，且贿金全部罚没，附加额外罚款。新加坡当局此后不断推动修法。

　　1986年，涉嫌受贿的新加坡国家发展部长郑章远自杀，促使政府再一次推动修法，规定法官可以判决罚没因贪污获得的收益。如果被告已经去世，而其名下地产或资产超出已知收入来源的数额，可以视为贪污所得。

　　新加坡多年来一直坚持依法推行廉政建设，制定了《公务员法》、《公务员行为准则》、《公务员纪律条例》、《财产申报法》等法律制度，对公务员的责任、权利和义务、言行举止、福利待遇以及奖惩等都作了明确规定。特别是制定了专门惩治腐败犯罪的《防止贪污法》，对各级公职人员形成一套严格管理、"步步设防"的约束机制。该法详尽地对各种贪污行为进行界定，使将贪污行为尽可能地纳人其中，达到防贪污腐败之目的。

　　《防止贪污法》将围标视为贪污行为。该法对涉及政府合同、政府工程的腐败行为加重处罚，实行罚金与徒刑并行的处罚措施，对一般贪污行为处5年以上有期徒刑或科或并科10万新元以上罚金。如一名博物馆的馆长因收受了建筑工程队4万元贿赂，结果被判刑1年。5个月后就要退休的他，养老金也被全部取消。

　　《防止贪污法》是新加坡最重要的反贪法律，严密规定了贪污的惩罚范围，有效地保证了政府采购从业人员的廉洁和供应商行为的规范。

　　新加坡的《中央公积金制度》规定政府公务员必须参加公积金制度，要求每人按每月工资的20%扣交公积金，而政府也按该职工月薪的20%提供公积金，工作时间越久，积蓄越多。如果在职期间廉洁奉公，没有贪污腐败等违法行为，退休后全家生活富裕。一旦在职期间有贪污受贿等不法行为，不仅会被开除公职或判刑，在政治上身败名裂，还会被没收所有公积金。公积金制度成为新加坡政府防止腐败的强大保证。

　　《不明财物充公法令》把反贪腐纳入法制轨道，突出了国家重点打击贪污贿赂的刑事政策，使反贪腐工作有法可依、有规可循，具有很强的操作性。该法许可政府冻结和没收贪污嫌犯来源不明财物和资产，阻止嫌犯转移赃物、赃款给第三人。

　　依托儒家文化 坚持法律面前人人平等

　　新加坡是一个华人居多、文化多元的社会，却选择了儒家思想作为其国家意识和治国纲领。新加坡廉政机制的最大特点是以法为主，以德为辅。新加坡把儒家倡导的忠、孝、仁、爱、礼、义、廉、耻这"八德"作为整个社会尊崇的道德准则和行为规范，每年开展20多场社会道德教育活动，倡导诚信、廉洁。

　　新加坡有关法律还规定，公民知晓贪污腐败而不检举的，将要受到起诉并追究法律责任。上世纪80 年代，新加坡开始实行并不断加强全民道德教育；90 年代，政府颁布了《共同价值观白皮书》作为长期指导新加坡公民道德教育的纲领性文件。经过日积月累的教育，新加坡国民思廉、倡廉、践廉的氛围浓厚。

　　与此同时，新加坡提出法律面前人人平等、法律里面人人自由、法律外面没有民主、法律上面没有权威的反腐"四原则"。 对一切涉嫌官员，不论其名声多大，地位多高，一概严惩不贷，决不姑息。地位越高，处罚越重，不允许有任何人享有法外特权。如原新加坡环境发展部政务部长（副部级）接受了印尼商人赠送的7张机票，携带家人旅游。被发现后不仅被撤职，还被判刑4年。新加坡前贸易发展局局长杨德胜曾对新加坡贸易发展做出过卓越贡献，但1999年还是因贪污罪被法院判处4年监禁，并且还得在半年时间内偿还过去5年来的贪污所得。

　　根据新加坡的法律规定，凡是有贪污、受贿等违法行为者，就要给予严厉惩罚包括开除、坐监、全部撤销个人所得公积金。例如，内务部安全局一位警长向一名拘留犯的母亲收取5000新元"咖啡钱"事发后，不仅退还了5000贿金，还被判处30个月的监禁，罚5000新元，十几万新元的公积金被全部没收。这一制度使得公务员权力腐败的代价或风险太大，以至于绝大多数公务员决不敢冒大风险为贪小便宜而毁掉自己整个后半生。新加坡不仅纲纪严明，而且执法如山，对那些身居高位、功勋卓着的人，也决不姑息，真正做到了法律面前人人平等，树立了法律的权威性和公正性。

　　为了清除腐败行为，尤其是政府采购的询私舞弊行为，新加坡政府设立了强有力的贪污调查局。贪污调查局直接隶属于总理，局长由总理直接任命，只对总理负责。因此，贪污调查局独立于新加坡警察部队和其他政府机构，以防止任何不当的干涉。贪污调查局依靠严厉的反贪污法律、严峻的刑罚制度、透明的行政措施，成为不畏强权的执法机构，对新加坡反腐工作起到了重大的推动作用。在政府采购领域，贪污调查局不遗余力地与腐败分子作斗争，揭发和处理了一批采购腐败案件。诸如此类的案件不仅严惩了政府采购的腐败分子，还规范了政府采购市场，对政府采购参与者起到了巨大的震慑作用。

　　每个公务员都必须申报财产

　　高薪养廉是很多人对新加坡廉政制度的印象，事实上，这是对新加坡廉政制度的最大误读！新加坡的廉洁并不是因为高薪，新加坡的高薪是用来揽贤的，而不是为了养廉。新加坡高薪是以廉政为前提的，也就是说必须先有廉政才可能有高薪。在实行高薪之前，新加坡已经较好地解决了廉政问题。在政府采购人员的选拔录用上，新加坡执行非严格和具有竞争性的录用标准。相关公务员在被正式录用之前就受到严格的考核，不仅要审查拟录用者的学历、个人爱好、财产状况、犯罪记录，而且要审查其家庭情况、社会背景等，品德不端和有不良嗜好的人都不能进入公务员队伍。

　　新加坡政府所颁布的《行为与纪律准则》十分详尽地规定公务员的各种行为准则。如上班时间、服勤义务、旷职、服饰发型、保密义务、上广播与电视节目、接受媒体采访、出版书籍、涉诉、博弈行为、金钱借贷、假公济私、投资与拥有不动产、兼差、收礼与招待、参加私人宴会、政治行为、纪律程序等。

　　新加坡公务员不准收受礼品，只可接受没有商品价值的纪念品。如果有商品价值的礼品推辞不掉，收下后必须向常任秘书报告，并将所接受的礼品交给负责处理礼品的主管官员。主管官员定期拍卖这些礼品，接受礼品的人可以优先购买，拍卖所得上缴国库。如果因为退休而要接受下级所赠礼品，则必须申报礼品的价值、名称等，所受礼品价值有金额限制。此外，公务员不能接受宴请，如确有必要出席，需得到所在部门的批准。

　　在新加坡，每个公务员都必须申报财产，作资产宣誓证词。对本人拥有的股票、房子、土地、汽车等财产，配偶或其他家庭成员在私人公司的投资收入，尤其是其投资可能与公务员职务冲突或者影响其职务执行的，都要申报。每年一月份为申报时间，由公务员直接向上司申报。一般情况下，申报的财产不公开。公务员不申报或作虚假申报都是犯罪。对于申报的财产说不清来源，特别是有关部门调查时不能给予满意答复的，则视为贪污所得。此外，公务员或政府官员做本职工作以外的其他工作，必须先得到上司批准，否则属于犯罪。财产申报制度有效地防止了公务员的贪污行为，也为执法部门惩处公务员贪污行为提供了有力证据。

　　政府官员不能依据手中权力来帮助任何人优先签订业务合同或阻止合同的签订，也不得在工作中以任何借口索要或变相索要"酬劳"。如果接受属下人员的款待活动，则必须报告款待的时间和地点，款待活动必须适度，不能超过款待者月工资的2%。

　　政府官员不准购买与本单位有业务关系的公司股票，可购买国营企业和外资企业的股票，但必须经过所在单位常任秘书批准。任何公务员直接、经他人或伙同他人为本人或任何其他人贪污性地索取或接受、同意接受任何报酬，去做或容忍做法律禁止的任何事情，应视为犯罪，可被判处一万元罚款或五年监禁，或既罚款又监禁。凡议员索取或接受任何报酬，作为对本人以议员资格采取任何行动的诱惑或酬金的，被视为犯罪。凡公共团体成员索取或接受任何报酬去做有违职责的任何事情的，亦被视为犯罪。

　　所有贪污都是犯罪

　　新加坡法律把公务员收受礼品也列入涉嫌贪污范围，并有严苛的规定：第一，不得接受公众人士任何礼物、钱财或其他利益，如娱乐、免费旅行等；第二，除非在退休时，不得接受下属送礼或娱乐应酬。如果因为退休而要接受下级所赠礼品，则必须向常任秘书（即政府各部门公务员的最高首长）申报；第三，特殊情况下，如无法拒绝或拒绝则不近人情，可将礼品上交；本人如想要这个礼品，则按价购买。

　　新加坡对腐败的定义非常宽泛，几乎囊括了所有的财产性利益和非财产性利益，包括"性贿赂"。所有的贪污都是犯罪，没有不正之风、违法、犯罪之分，或是罪与非罪界限之说。新加坡也没有贪污金额起刑点，接受或赠予1元都算受贿或行贿，甚至口头贿赂也一样可以追究法律责任。与此同时，新加坡规定，行贿和受贿都属于犯罪行为。

　　新加坡对贪污贿赂行为实行"有罪推定"，即被指控者必须说清楚与其收入不相符的那部分财产的来源，如果与已知的收入来源不相符合，又不能做出合理解释，或提出相反证据，则其收受或取得的一切财产都被认定为贿赂所得。一旦受贿事实成立，即构成犯罪，司法机关无须查证受贿人是否向行贿人提供了服务和方便。

　　在新加坡，贿赂行为的判定不以谋取不正当利益为前提。只要行为人索取和收受了不当好处，且其行为与其职务相关，就构成贿赂犯罪，并不特别规定为他人谋取利益。同时，只要向公职人员实施了行贿行为使其作为或不作为，不论行贿人谋取的利益正当还是不正当，行贿罪都成立。

　　新加坡在腐败犯罪量刑上实行"逐项量刑"，除了收缴赃款外，每项罪名最多可判处有期徒刑5年或10万美元的罚金（没有无期徒刑或死刑），或者两者兼施。假如一位公务员先后10次受贿，他将受到10项指控；若10项罪名都成立，按照最高限5年量刑，他就将被判处50年徒刑，实际上等于被终身监禁。按新加坡《没收贪污所得利益法》，即使贪污受贿者已经死亡，也要继续追缴其贪污受贿的赃款赃物。

　　对预算和预算支出进行严格管理

　　新加坡建立了完善的预算制度，通过公开透明的预算制度，保证政府运作资金取之于民、用之于民。较好的预算制度较好地遏制了腐败。新加坡政府部门实现财政统一管理，任何政府部门的运行经费都由财政部统一拨付。各部门的预算中几乎没有"追加预算"的可能，这在一定程度上减少了腐败的机会。

　　与此同时，新加坡加强对政府各部门的日常审计监督。在新加坡，审计署是一个独立的国家机构，总审计长由总理提名总统任命，但向国会报告工作。审计署不仅对政府工作是否符合标准和规定进行审计，而且对浪费和挥霍行为也进行审计。

　　新加坡还有一项重要的反腐措施，就是对政府采购活动的控制和严格的管理。财政部下设有统一、且可对外发布的"政府采购电子商务网"。根据新加坡的政府采购规定，总额超过3000新元的任何政府部门和法定机构的政府采购，必须公开在电子商务网上实行竞价采购；3000元以下的采购可由部门自行处理。

　　新加坡在政府采购中预防腐败的措施包括：邀请至少三家信誉良好公司参与报价或投标；超过1000新元的货物，服务或工程应书面报价；超过10000新元的单项货物、服务或工程必须通过招标来实现；常期供应的货物或工程必须通过招标来实现；各种招标条件必须详细列明；采用总检查署批准的特定表格；招标公告必须广泛发布；超过15000新元（货物、服务）或30000新元（工程）必须在政府宪报及报章公开招标；投标箱必须上锁，锁匙由授权职员保管；未到截止日期与时间不准打投标箱；开标时必须有两位授权职员在场（一位开箱，一位见证）；超过15000新元的货物、服务或30000新元的工程投标，见证员必须由常任秘书委任；见证职员不应与招标货物、服务或工程有关联；投标者数目、商号、标价等详情必须清楚记录；中标人（超过15000新元）的详细情况须在政府宪报公布；不准与中标商讨价还价，以避免贪污。

　　在新加坡除极为复杂或高成本的采购项目外，一般项目的采购均应履行以下程序：确定采购计划、选择采购方式、审查供应商竞标、授予合同、履行合同等步骤。

　　新加坡政府在互联网建立了一种双向的、交互式的电子交易系统，从根本上解决了过去采购程序烦琐、手工操作复杂、数据不够准确、缺少透明度等问题，使招标工作更加科学化、规范化、公开化，从而大大提高了政府采购工作的效率，减少了政府部门在整个采购过程中可能出现的腐败现象。

　　在选择招标中，邀请期过后，由政府采购机关进行资格审定。审定官员必须不同于批准官员。政府采购机关必须确保公平的审定，审定时只能根据审定资格文件中规定的资格要求进行审定，同时考虑供应商在当地以及全球的能力。

　　评估程序预防腐败

　　新加坡政府采购招标还采用投标评估程序来预防腐败，即政府机关先检查投标文件，确保"投标者指南"，"合同条件"没有被串改，也确保"投标表格"填写正确。然后，政府采购机关把合格的投标文件交给投标评估委员会评估。评估委员会由具备相应资格的官员组成；至少两人，可包括最终用户、技术专家和采购人员。全部合格的投标文件须使用邀请投标文件列出"评估标准"。

　　评估委员会需要准备一份投标评估报告，向政府采购机关建议是否接受或拒绝投标。政府采购机关则研究投标评估报告，然后准备一份投标推荐报告，向有关投标批准当局推荐是否接受或拒绝接受。

　　投标批准当局成员批准投标的权限有大有小，具体的权限规定如下：部常务秘书和由其授权的官员的权限为不超过3万元：投标委员"A"的权限为不超过100万元；投标委员"B"的权限为不超过1000万元；投标委员"C"的权限为超过1000万元。但是，如果采购项目是经过公开招标而其投标裁决是给绝对最低价格的投标，则采用适用以下权限：投标委员"A"的权限为不超过1000万元；投标委员"B"的权限为超过1000万元。