■ 发达国家政府购买公共服务经验·英国

    吸收多种力量参与公共服务

    和很多已经建立起政府购买公共服务机制的西方发达国家一样，英国政府对公共服务的改革也经历了较长的一段时间。二战以后，英国提出"福利国家"建设，并率先建立了公共服务体系。其后，随着社会的发展变化，英国又进行了积极的改革。

    初期削减开支的效果不明显

    20世纪70年代到90年代，面对财政压力大、国企效率低等现实问题，撒切尔夫人和梅杰为首的保守党政府积极对英国的公共服务进行了以自由主义和市场化为主题的改革，大范围推广政府购买公共服务，将社会福利领域的"国家照顾"模式变革为"社区照顾"模式。撒切尔夫人推行的公共服务市场化改革主要是以市场为导向，以经济和效率为目标，率先在公共部门中引入竞争机制。这种竞争机制主要是防止垄断，努力推动公共部门之间互相竞争的同时，力推公共部门与私营部门的竞争。

    为了防止垄断、促进竞争，英国政府对私有化后的公共部门的股份持有比例进行了限制。例如，规定电力公司私有化后5年内单个股东拥有的股份不能超过15%；为了让潜在的竞争者能够顺利参与市场竞争，英国还以立法形式，要求在指定的领域必须实行公开竞标。

    撒切尔夫人和梅杰的改革在当时产生了积极的影响，首先是在一定程度上扭转了当时已经恶化了的经济形势（但对削减公共开支的效果并不十分明显）；其次是通过市场竞争提高了公共服务水平；最后是带动了世界公共服务改革创新。

    当时，英国政府在基层社区建立了各种私营的社会服务机构，然后通过竞争招标的方式，"购买"服务，照顾老人、残障人士等弱势群体。

    提高服务质量将竞争提上日程

    20世纪90年代，随着政府改革的进一步深化，提高公共服务质量和公众满意度逐渐被提上议事日程。英国政府提高公共服务质量和公众满意度的主要措施是开展公民宪章运动和用竞争提升质量运动。

    在公民宪章运动和用竞争提升质量运动中，市场检测成为一种新的竞争方式。市场检测就是，对服务提供者提供的公共服务价格和情况进行比较后，确定性价比最高的服务供应商，以保证公共服务能够高质量、高效率、低成本地供给。市场检测主要包括：界定公共服务提供的范围和性质；建立公共服务供给的水平以及质量标准；组织竞争性招标；确定服务提供商；监督和评估服务的实施情况。

    英国的市场检测主要针对的是公共部门的文秘和技术工作，多大比例的工作任务必须通过市场检测程序，各政府部门并没有明确指标。从1991年到1993年底，共有389项工作任务经历了市场检测，私营部门获得了采购金额过半的采购合同，金额为8.85亿英镑，7.68亿英镑的工作任务仍由公共机构自己承担。

    1997年，代表工党利益的布莱尔政府上台后，英国的公共服务发展进入了一个新的阶段。布莱尔政府根据英国民众对公共服务质量的多样化、多层次需求，在总结以前政府公共服务改革经验和问题的基础上，强调了公共服务多方合作的重要性，利用多种力量，推进多元治理，实现了公共服务的提升，主要表现在：教育水平明显提升、教育质量明显改善；公共医疗更加便捷，公民看病选择面大；失业率下降；地方政府向公民提供的公共服务水平也得到了明显提高。

    重视非营利组织作用

    2010年，代表保守党的卡梅伦政府执政，更加重视发挥非营利组织在社会公共服务中的作用，提出并启动了"大社会、小政府"计划，将之前任何问题都依靠政府的做法改为"还政于民"，公众面临的问题不用再完全依赖政府来解决，自己本身就有充足的自由和权力为自己提供服务。

    卡梅伦政府试图通过"大社会、小政府"计划改变资金浪费和影响社会风气的官僚作风，培养和支持以志愿服务、博爱为宗旨的公共服务文化氛围，加强社区在公共服务中的角色，让每一位参与者都树立一种改变周围环境的主人翁意识。

    （紫风编译）

    卡梅伦政府"大社会、小政府"计划措施包括社区自我运作、购买公共服务、成立以慈善为导向的公司、市场化操作、大社会银行、鼓励志愿活动、国家公民服务计划、确保政府信息公开等。购买公共服务主要是支持慈善机构和社会企业更多地参与公共服务管理。

    据有关机构统计，2007-2008年，英国有公民社会组织90万家，总收入1570亿英镑，带薪雇员数为160万人；社会服务类的慈善组织最多，其次为文化娱乐和社区发展类组织。调查显示，每年有2040万英国人参加志愿服务，他们提供了相当于120万专职人员、价值215亿英镑的工作量。

    英国政府遵循"小政府、大社会"的方针，把越来越多的公共服务功能下放到民间，涵盖儿童福利、青年帮助、流浪救助、老兵服务、戒毒、犯罪预防、交通、贫困、环保、社会治安、医疗卫生、教育、文化遗产保护及城镇规划与重建等诸多领域。具体包括：中央政府的权力向地方政府、社区及志愿者转移；允许人们自己想办法来解决住房、规划和教育问题；鼓励慈善机构和非营利团体经营公共服务；政府建立一个"大社会银行"，支持计划的实施。

    据统计，英国政府每年用于采购公共服务的资金高达2360亿英镑，其中约11%的公共服务合同由社会企业与慈善组织执行。"大社会、小政府"计划使得英国政府在获得高收益服务的同时，还支持了社会组织的发展。有研究认为，英国政府每年实际获得了三倍于整体支出价格的公共服务。在"小政府、大社会"计划中，地方社区被赋予更大权力，人民的力量得到充分发挥。英国政府拿出10亿英镑培育社会组织和社会型企业，承担政府裁减机构后存在的公共服务空缺，公共服务的提供渠道得到拓宽。政府用市场的办法来解决行政问题，政府相应承担的职能减少，管理成本大大降低，服务效率明显提升。

    （紫风编译）

    购买公共服务考虑综合效益

    20世纪80年代以前，英国的政府采购法规仅对货物采购、建设和维修工程采购加以规定，而对政府部门的服务采购没有做任何程序和法律上的限制。从1980 年开始，英国推行公共服务采购改革，实施强制性竞争招标，要求无论是中央政府还是地方政府，在进行包括娱乐场馆的经营、城市的清洁卫生、公共交通工具的维修等服务项目的承包时，一律要实行公开招标。20世纪80 年代中期的有关调查显示，英国各地方政府节约了15%-40%的开支。

    1990年，英国出台的《公共医疗和社区关怀法》明确规定，中央政府拨付的特殊款项的85%必须以竞争招标的方式向私营或非政府组织购买服务。

    1998年，时任英国首相布莱尔签署的《政府与志愿及社区部门关系协定》作为全国政策推行，初次确定了政府和志愿部门之间的合作伙伴关系。地方政府随后根据该原则，制定了地方《政府与志愿及社区部门关系协定》。

    2010年，卡梅伦提出了"大社会、小政府"计划后，对《英国政府和志愿及社会部门关系的协议做出了修订，引入了更加严格的问责机制，增加对政府职责履行状况的检查力度，并强化对政府违反协议行为的责任追究。

    2011年，英国政府发布《开放的公共服务白皮书》，第一次明确指出，高质量的公共服务是每个人享有的权利。白皮书对政府如何改进公共服务做出规划，将"选择"、"放权"、"多元化"、"公平性"和"责任"确定为英国政府改进公共服务的五大关键原则。卡梅伦指出，慈善组织或社会企业在试图进入公共服务领域时，经常会遇到强大的阻力。通过白皮书的发布，政府将会为慈善组织与社会企业提供更多的帮助，让它们有机会参与公共服务公平竞标。

    2012年，由保守党议员克里斯·怀特提交的《公共服务社会价值》提案经英国上议院终审一致通过。根据这一提案，英国政府部门在公共服务采购进程中，选择目标机构时不能只考虑其服务是否低价或高产，而必须考虑其服务所带来的社会、经济与环境价值，做到以一个公平的价格购买真正造福于当地社区的服务。该提案的通过，意味着英国政府正式以法律的形式，对政府采购公共服务行为进行了严格的规范，并要求社会组织在履行公共服务合同时，必须综合经济、社会与环境效益。

    （紫风编译）

    合理补偿推动社区卫生服务发展

    英国从1991年开始进行政府购买卫生服务改革。 2007年，英国卫生费用占GDP的8.4%，政府卫生支出占政府总支出的15.6%。在政府卫生支出中，约80%投向社区卫生服务领域。

    英国政府通过各种途径和方式了解公众需求，进而决定要购买的卫生服务内容。在英国，政府购买的卫生服务包括妇幼保健、健康教育、精神卫生、慢性病控制、老年人保健、儿童保健、建立健康档案、免疫接种、伤残人士保健服务等。在这些公共卫生服务项目下面，还包括许多子项目。如儿童保健服务中还包括营养、计划免疫、预防保健、五官保健等；妇女保健除了孕期和围产期保健外，还包括青春期保健等。

    在推动政府购买服务改革的同时，英国政府还采取合理的方式补偿服务供应商，以调动其参与社区公共卫生服务的积极性，进而实现改善居民健康状况的目的。

    英国政府主要按照签约人数向社区卫生服务机构和家庭医生支付补偿费用，但也有一部分是根据服务项目进行补偿的（在转诊的情况下，政府的支付方式就是按服务项目付费）。家庭医生从初级卫生保健基金会那里获得一定底薪，初级卫生保健基金会主要通过按人数付费的方式来支付家庭医生的大部分费用，一般会达到其收入的60%左右。

    具体做法是，公民到家庭医生诊所注册享受各种卫生服务；每个家庭医生都有一定数量的注册人数，初级卫生保健基金会与家庭医生签订合同，根据注册人数定期支付家庭医生一定的款项，人数费依据当地的实际情况设定，如居民发病率、常见地方病、患者年龄、健康状况等；人数费中包含转诊费，居民可以自行选择家庭医生。每当病人转到其他家庭医生、公立医院或专科医院时，接受病人的机构会从家庭医生那里获得一笔费用。

    在这种补偿规则下，家庭医生会想方设法做好预防保健、妇幼保健等公共卫生服务，确保社区居民的健康。因为居民健康状况好，他们才能获得更多的收入。

    （紫风编译）

    公共服务市场化 社会管理契约化

    公共服务市场化。英国公共服务市场化主要通过两种方式来实现：一是将以前由政府管理的公共事务向竞争领域开放，由私人部门经营；二是推行合同外包，公共产品和服务外包的职能由政府承担，具体工作由私人部门去做。政府公共部门以签订合同的形式明确相互的权利义务关系进行管理。外包过程中引进竞争，谁能提供成本最低、质量最好的公共服务，政府部门就将这些事务包给谁去做。公共服务外包降低了英国公共部门从业人员的规模，增强了英国财政实力。

    社会管理契约化。合同文化、契约精神是英国社会的方方面面奉行的一种主导理念，也是英国社会管理必须遵循的重要准则。违反合同必将付出沉重的代价。通过市场进行管理是英国执政党的主要执政理念，认为市场作为资源配置的有效方法，能降低成本和提高效率。合同管理的目的是建立具有法律效力的可强制执行的协议，以确保公共服务的提供和社会管理通过市场配置资源目标的实现。合同管理引进竞争保证质量，促进公共部门履行职责、提高绩效。尽管许多公共服务和社会管理是以合同的方式委托私人部门来完成，但责任还是由公共部门来承担，因而也促使公共部门依据合同中规定的数量、质量和价格标准通过质量监控、绩效评估来督促私人部门保质保量的完成公共事务。

    服务提供竞争化。英国公共服务提供者的选择更多的是通过竞争的方式进行。许多公共服务和社会管理职能要用竞争的方式来提供，一系列竞价性的过程和强制性竞争的供应促进了公共服务的高效率和高质量。竞争性服务在卫生保健和医疗服务领域最早进行，也取得了较好的效果。

    常规工作信息化。英国政府在推及"电子政府"建设，以信息化的手段来提升常规工作的效率作出了有效的探索。一方面信息和通信技术被看作有效的管理工具，有助于提升政府内部的信息交流，有助于消减员工、降低管理成本，有助于建立"虚拟"的政府。另一方面常规工作信息化实现了政府的信息公开，推动了公共教育和民众的政策参与，政府网站的信息被公众极大的获得，电子投票、民意调查和电子会议也对公共服务质量的提高和社会管理效率的增强产生了重要的意义。（罗近林）

    启示

    政府购买公共服务，是将公共财政支出范围内的公共服务外包给社会主体，以契约形式来完成服务供给。这种政府公共服务通过合同予以外包的方式，在国际上目前已经较为普遍。政府购买公共服务的目的是引入市场及社会竞争机制，通过两个优势改善公共财政的服务绩效，以实现效率的提升和服务的专业化。

    由于公共服务缺乏市场指标、难以量化，加之社会组织的服务个性化强、服务效果难以统一评测等客观现实，导致向社会组织购买公共服务比货物和服务政府采购更加复杂。在这种情况下，法律制度框架设计就显得尤为重要。

    目前，很多开展购买公共服务的国家都有国家层面上的相关立法，由于公共服务的提供主体是地方政府，绝大多数国家还有相关的地方立法。英国在推进政府购买公共服务的过程中，就一直在积极制定相关的法律制度，并不断在进行完善。

    在我国，政府购买公共服务改革开始的时间还不长，虽然积累了一些经验，但还有很大的发展空间。就拿开展得较早的政府购买社区公共卫生服务来说，虽然在一定程度上增加了社区卫生服务机构的覆盖率、改善了社区卫生服务机构的设施和公共卫生提供状况、提高了居民满意度，但由于起步较晚，政府购买经验相对不足，在政府购买社区卫生服务中仍然存在一些问题，如对社区卫生服务机构的投入不足、政府购买项目偏少、购买方式以及考核与监督不完善等。相对而言，英国政府购买社区公共卫生服务的实践起步早，积累了一些成功经验，对解决当前我国政府购买社区公共卫生服务中的问题具有较好的借鉴与启示意义。

    当然，在借鉴发达国家经验时，必须与本国国情相结合，探索适合本国国情的公共行政体制模式与公共服务模式。由于各国国情和公共管理哲学的不同，政府公共服务范围、服务标准以及提供方式都存在差异，公共服务模式当然也会各具特色。

    从当代发达国家政府公共服务的经验与教训来看，我们要不断适应经济社会发展的需要，强化政府公共服务职能，积极完善完善公共服务法律体系和公共服务制度，提高公共部门公共服务效率，主动利用非政府组织和其他社会组织参与提供公共服务，并以实际行动探索具有中国特色的公共服务模式。

    （擎天）