■ 发达国家政采如何扶持中小企业发展（一）　　
　　　　
　　编者按 从世界范围来看，中小企业的重要性都毋庸置疑。在中国，中小企业占到了企业总数的99%，创造了60%的GDP，缴纳了50%的税收，提供了近80%的就业岗位。而美国的中小企业占全部企业的98%，提供了64%的就业岗位，生产了50%的非农GDP，单位员工专利占有量是大公司的14倍；在欧盟我们也可以看到类似的统计数据。正是中小企业在经济、政治和社会上的重要作用，以及其与大公司相比，在市场竞争中的弱势地位，使得各个国家都有这样一个共识--中小企业需要特别的政策照顾，世界各国的政府采购政策就普遍体现了政府对中小企业不同程度的扶持和促进。
　　
　　为了推动我国政府采购促进中小企业向纵深推进，本报从本期开始，将在“国际大视野”版推出“发达国家政采如何扶持中小企业发展”专题，供有关部门和广大政府采购从业参考。本期推出的是美国政府采购促进中小企业发展的政策、措施以及经验等。
　　
　　扶持中小企业 刚性法律作保障
　　
　　《谢尔曼法》：
　　
　　保护小企业免受大企业挤压
　　
　　美国1890年出台的第一部反垄断法《谢尔曼法》就是为了保护小企业免受大企业的挤压。尽管如此，作为“二战”的后遗症，垄断势力仍然极度膨胀，中小企业的处境依然很艰难。为此，在艾森豪威尔总统的提议下，美国政府于1953年出台了《美国小型企业法》，作为扶持中小企业的制度基础以保护竞争。
　　
　　《美国小型企业法》：
　　
　　授予小型企业的合同不低于39%
　　
　　《美国小型企业法》强调，完全而平等的竞争是美国私有企业制度的核心，不受禁锢的竞争是实现经济目标的根本。同时，该法律还指明了提升个人创新的社会目标和通过保留并扩大竞争强化国家安全的国防目标。
　　
　　为了实现这些目标，《美国小型企业法》在政府采购方面创立了两个彼此相关的原则：一是最大化可操作机会原则，也就是通过设置合理的辅助程序来帮助小企业获得政府采购项目，如分包计划，公布政府采购信息，向小企业宣讲有关政府采购的法律、法规，拆解大型采购合同，为小企业保留份额等。二是合理比例原则，即通过分配措施（如由国会、总统、联邦采购机构或小企业管理局制定的中小企业承包或分包目标）或报告义务（如年度小企业参与政府采购记分卡）来保障中小企业获得政府采购项目的合理份额。
　　
　　《美国小型企业法》规定，联邦政府应尽可能向小型企业提供政府采购合同，包括政府采购总合同和政府采购分包合同。在政府采购合同比例上，该法要求：一、一般小型企业每年获取合同金额应不少于总合同金额的23%；二、2003年以后历史经济落后地区小型企业则为3%；三、伤残退伍军人所有小型企业每年获取合同份额应不少于总合同及分包合同金额的3%；四、弱势小型企业为5%；五、妇女所有小型企业则为5%。
　　
　　美国中小企业划分为一般小型企业、历史经济落后地区小型企业、伤残退伍军人所有小型企业、弱势小型企业、妇女所有小型企业五类。因此，美国法定授予中小企业的合同下限并不像我们国家有的人说的仅有23%，而是上述五类企业的总和，即23%、3%、3%、5%和5%，总计39%。
　　
　　1953年7月30日开始实施的《美国小企业法》，奠定了支持小企业的政策基础，确定了对小企业扶持的方向和领域。在随后近60年的时间里，美国陆续制定了50多部扶持小企业发展的专项法律，如《小企业经济政策法》、《小企业担保信贷增强法》，《机会均等法》、《小企业技术创新法》、《准时付款法》、《经济复兴税法》、《小企业投资法》等。
　　
　　《美国联邦政府采购法》：
　　
　　通过预留制度确保向小企业倾斜
　　
　　小型企业的认定依据为：第一，根据所在行业，按北美行业分类系统划分小型企业。通常该标准为营业收入或职工人数，不同的行业认定标准不同。第二，在所属行业内没有优势。而判断其在所属行业有没有优势，则根据其营业收入、员工人数、企业资金、竞争力、原材料控制、工艺、专利、许可协议、设施、市场份额、商务活动等因素做综合考量。
　　
　　《美国联邦政府采购法》所指的小型企业，根据不同标准，又可以分为不同的小型企业，如根据控制人身份不同来划分，可分为退伍军人所有小型企业、伤残退伍军人所有小型企业、妇女所有小型企业、弱势小型企业；根据小型企业所在地区来划分，又可分为历史经济落后地区小型企业。
　　
　　概括起来说，《美国联邦政府采购法》事实上是将小型企业分为了一般小型企业、退伍军人所有小型企业、伤残退伍军人所有小型企业、历史经济落后地区小型企业、弱势小型企业、妇女所有小型企业六类。该法对小型企业的划分与《美国小型企业法》里的划分基本上是对应的。
　　
　　《美国联邦政府采购法》规定，通过小型企业预留制度、小型企业分包计划等，确保政府采购总合同和分包合同尽量授予小型企业。美国联邦政府采购合同授予的总政策就是尽可能向一般小型企业、退伍军人所有小型企业、伤残退伍军人所有小型企业、历史经济落后地区小型企业、弱势小型企业、妇女所有小型企业授予总合同及分包合同。
　　
　　小型企业预留制度是将美国联邦政府采购总合同授予小型企业的制度；而小型企业分包计划是获得政府采购总合同的大型企业依法向小型企业分包的制度，也就是，简易采购限额以上的政府采购合同供应商为大型企业时，大型企业必须将向一般小型企业、退伍军人所有小型企业、伤残退伍军人所有小型企业、历史经济落后地区小型企业、弱势小型企业、妇女所有小型企业分包。而这些预留是将一般小型企业单独划分出来并与其他小型企业相并列的。因为小型企业获取的总合同不需要分包，因此小型企业获取的总合同与分包合同份额是不存在重复计算的问题的。据此可以推知，美国小型企业获取联邦政府采购合同份额的下限是政府采购总合同与政府采购分包合同之和39%。
　　
　　《合同竞争法案》：
　　
　　创造公开竞争平台
　　
　　适用于1985年4月1日后所有采购活动的《合同竞争法案》，确立了完全公开竞争原则。其理论基础是采购中充分竞争可以降低采购成本，同时可以使更多的小企业赢得合同。而在此之前，多数联邦合同不是经过竞争程序订立的，供应商取得政府合同更多地是基于与政府内某位官员的私人关系。这对小企业来说，显然是不利的。
　　
　　《合同竞争法案》规定的完全公开竞争原则的适用规定，某些情形下可以在排除部分供应商后进行完全公开竞争，即在排除部分供应商后仍需使用完全公开竞争的采购方式，如小企业、弱势小企业、落后地区、重大灾害或事故地区等预留项目的采购。适用例外情形的要求。如果采购官决定不执行完全公开竞争的要求，需取得相关政府官员的授权，且必须将作出这一决定的理由书面记录在案，由于对适用例外情形有严格的限制，实践中采购机构很少采用限制竞争的方式。书面记录中不适用完全公开竞争的理由需包括：书面市场调查显示，至少有两个可靠的供应商。即使采购项目预留给小企业、弱势小企业等，也须说明在预留的市场范围内，至少有两名能够满足采购需求的潜在供应商。
　　
　　《联邦采购简化法案》：
　　
　　简化采购原则
　　
　　克林顿总统 1994年10月13日签署的《联邦采购简化法案》，简化了联邦政府的采购制度。其中规定，将简化采购项目预留给小企业。美国建立了帮助各类小型和弱势小企业的政府采购政策，以确保国会制定的社会经济目标的实现。在某些情况下，政府要优先向小企业、弱势小企业、妇女拥有的小企业、历史性经济落后地区的小企业或伤残退伍军人小企业等企业采购。《联邦采购简化法案》扩大了这方面的规定，要求民事机构以及美国国防部将预期采购金额在小额采购阈值和简化采购阈值之间的采购项目，全部预留给小企业。
　　
　　简化采购程序是为了减少管理成本、增加小企业、弱势小企业等获得一定数量的政府合同的机会、提高采购活动的效率和效益以及避免为采购机构和供应商带来不必要的负担。
　　
　　采购机构在采购简化采购阈值以内（包括小额采购阈值以内）的货物或服务时，应尽量使用简化采购程序。目前美国联邦政府采购小额采购阈值为3000美元，简化采购阈值为15万美元。但某些特殊的采购项目有不同的阈值。预期采购金额超过小额采购阈值，但未超过简化采购阈值的采购项目，必须全部预留给小企业，其中还可以再单独预留给历史性经济落后地区的小企业或伤残退伍军人小企业。
　　
　　美国联邦在政府采购方式适用上充分考虑发挥政府采购政策功能的需要。美国联邦将预期采购金额在小额采购阈值和简化采购阈值之间的采购项目，一般来说即为3000美元至15万美元的采购项目，全部预留给小企业，其中还可以专门预留给历史性经济落后地区的小企业或伤残退伍军人小企业等。超过简化采购阈值的采购项目，也可以按规定预留给小企业、弱势小企业、落后地区、重大灾害或事故地区等，进行排除部分供应商后的完全公开竞争。
　　
　　美国国会立法规定：政府和大企业的采购订单中，有5%以上的额度向小企业采购；同时规定10万美元以下的政府采购合同，要优先考虑中小企业，并给予价格优惠扶持；中型企业价格优惠幅度在6%以下，小型企业价格优惠幅度在12%以下。
　　
　　《购买美国产品法》规定，美国政府给予中小企业的优惠，要比大型企业更多，如中小企业享受12%的报价优惠。
　　
　　自奥巴马担任美国总统以来，美国陆续出台18项给小企业减税法案和小企业融资扶助政策，显示出其对小企业的重视程度。

　　
　　预留份额不能牺牲效率和公平
　　
　　虽然美国再三强调对中小企业的保护，但美国却也深知不能不讲求效率。加之美国是一个讲求多元利益平衡的国家，中小企业的利益只是诸多利益中的一方。因此，美国在政府采购中对中小企业的优惠措施也不是没有原则的。例如，美国第一部明确反捆绑采购的立法《小企业再授权法》，就要求联邦机构在政府采购中应避免实施无法节省5%～10%成本的采购捆绑措施。也就是说，当促进中小企业发展影响到经济效率时，中小企业就不再是无条件地受到保护，能够促进经济效率的竞争仍然受到鼓励。
　　
　　再如，联邦采购政策办公室就曾出台规定，将大部分10万美元左右的政府采购预留给中小企业，但前提是充分竞争下的合理市场价格。
　　
　　需要进一步说明的是，虽然美国对中小企业参与政府采购给予了较大政策的倾斜，但美国的反垄断体系在很大程度上还是保障了政府采购的公平竞争。美国的《反垄断法》中并没有仅针对中小企业的特别豁免条款。相反，美国的反垄断执法机构和法院在很大程度上奉行自由竞争的理念，对政府哪怕以扶持中小企业为名的干预市场行为都十分谨慎。
　　
　　2011～2016年度战略
　　
　　2011年2月，美国小企业管理局发布的《2011～2016年度战略》明确提出，未来五年期间，美国小企业管理局的战略概要、基本使命、核心价值观，详细地阐述了美国小企业管理局的战略目标及其分解细化的战略分目标，特别还提出了绩效评估措施及其量化衡量指标。
　　
　　战略开宗明义指出，美国小企业管理局通过向企业、非营利性组织、房产主、承租人等提供各种资源和工具，包括：资金支持、联邦政府采购、创业培训、灾害救援等，来帮助美国人发展企业和创造工作机会。在当前后金融危机的时期，美国小企业管理局支持企业家和小企业主们的努力对美国经济更是至关重要的。
　　
　　为确保战略的落实，美国小企业管理局还明确提出了一系列的量化可衡量指标，以便于工作检查、进度控制和绩效考核。其中就有针对“加强与联邦政府的合作，确保达到并超过联邦政府采购合同的目标份额，以增加小企业的机会，并强化联邦采购合同认证过程和资料的公正性”的目标，具体可衡量指标是：小企业的获得政府采购的合同份额明显上升，达到联邦政府的法定目标，即使小企业达到政府采购金额23%的份额。
　　
　　美国小企业管理局战略通过向企业、非营利性组织、房产主、承租人等提供各种资源和工具，包括：资金支持、联邦政府采购、创业培训、灾害救援等，以促进小企业的健康、可持续发展。不难看出，美国小企业管理局提供的政策措施比较全面具体，可以有效缓解和弥补中小企业的生存和发展当中的困难或薄弱环节，包括：小企业信贷融资难、获得订单机会少、缺乏专业技术人才、发展空间有限、遭遇突发自然灾害等方面。
　　
　　美国小企业管理局将所提出的战略目标当中，凡是可以量化的分目标均设立了量化指标，以便于落实、检查和考核。如从2011至2014年度批准发放小企业贷款共计740亿美元贷款；使小企业达到政府采购合同23%的份额；2011至2014年度支持创建3.7万家新的小企业；使85%的家庭贷款、85%的小企业贷款符合法定标准；通过各地方的小企业投资公司和新的资本支持计划使长期资本投入在现有基础上实现增加一倍；2011至2014年度降低由于政府繁杂管理制度导致的220亿美元的小企业成本费用。
　　
　　中小企业局帮助中小企业获得政采合同
　　
　　1940年，美国参议院设立了小企业委员会，1941年众议院也设立小企业委员会，并在商务部和司法部附设了有关小企业的机构。虽然小企业的问题已经引起广泛重视，但是联邦政府还没有独立的职能机构管理小企业的事务。1942年，美国建立了小军火工厂管理公司，负责向参与战争生产活动的小企业发放贷款或为银行贷款提供担保。1951年美国政府设立了小兵工厂管理局，促进复兴金融公司向小企业贷款，这个机构成为美国管理小企业事务、为小企业提供资金援助的最初的联邦机构。
　　
　　为了帮助小企业，美国国会于1953年成立了小企业管理局，负责处理小企业事务。另外，又设立了白宫小企业委员会，协助小企业管理局工作。当时的小企业管理局是作为临时机构设置的，1958年国会将小企业管理局上升为联邦的正式政府机构，局长由总统任免，局长由总统任命，直接向总统负责和汇报工作，全国10个地区局的负责人也全部由总统任命。
　　
　　美国小企业管理局约有5000人，总部设在华盛顿，在全国各地设有10个分局，再下设100多个地方机构；每一个分局管辖几个州，指导隶属该地区的各地方机构的工作。主要任务是，听取中小企业的意见及需求，及时向总统报告，并就保护中小企业的权益向联邦政府提出政策建议，促进小企业的健康发展。为了向小企业提供及时快速的服务，它把执行其任务的大多数决策权下放给各个地方机构，让其就地作出决定。
　　
　　在克林顿任主席的美国国家经济委员会中为小企业局保留了一个席位，美国联邦政府的内阁会议也邀请小企业管理局的负责人参加，目的是随时听取来自小企业的意见和建议。
　　
　　国会对小企业管理局的授权是：向小企业贷款；与联邦政府机构签订采购合同，然后转包给小企业；向联邦政府采购官员证明小企业承担联邦政府某一采购合同的能力和信用；向小企业提供技术和管理援助； 负责在军工订货方面协助政府合理和充分利用小企业的生产能力的事务。具体说来，小企业管理局对小企业的扶持措施主要是向小企业提供资金和贷款援助，帮助小企业联系采购事宜以及提供管理培训和咨询。
　　
　　美国政府是美国最大的消费者，每年要同私人企业签订上千亿美元的采购合同，购买市场上的各种商品和劳务。小企业管理局采取各种措施帮助小企业获得尽可能多的份额。为帮助中小企业尽可能多地得到政府合同，在初级合同中，小企业管理局主要集中于“搁置购买”、“散购买”和“颁发能力证书”这三个方面。搁置购买指小企业管理局参与合同招标，事先选出适合于中小企业的合同搁置一边，待中小企业投标。拆散购买指从专项合同中分离出一般性合同，或将一个单一合同分成多个小合同，以使中小企业获得更多订货。颁发能力证书是指，如果合同招标方面对中小企业实现合同的能力或信用有怀疑而拒绝给予中小企业合同的话，中小企业可以请求中小企业局给予帮助。除此之外，小企业管理局还积极推动政府机构和大企业在二级合同中向中小企业订货，为中小企业从联邦政府的采购计划中争得合理份额的货物和服务合同。
　　
　　为了能使联邦政府采购机构或联邦政府采购合同的总承包商及时了解中小企业供应能力等具体资料，中小企业管理局专门建立了一个中小企业电子信息数据库。在该数据库中小企业的信息，囊括了中小企业在各地的分布情况、规模人数、科研技术能力、生产的主要产品及其供应能力等。小企业管理局建立的供货人自动系统，可以使联邦政府采购官员或总承包商方便地将合同承包或分包给合适的中小企业。
　　
　　启示：扶持中小企业不能摈弃竞争
　　
　　作为世界上最发达的国家之一，美国目前大约有2500万家左右的中小企业，其数量约占美国全部企业数量的98%，是美国经济中最具活力的部分。美国中小企业为美国创造的就业机会占私营企业的54%，美国中小企业销售额占全国销售总额的47%，产值占国内生产总值的50%；美国出口商品的70%来自中小企业，而新兴企业中的99%也属于中小企业。毫无疑问，中小企业是美国创新的重要源泉，也是推动经济复苏的重要动力。美国经济的发展壮大，中小企业功不可没。而中小企业持续快速发展，依靠立法保护和政府扶持，受益于高效运作的管理与服务体系。
　　
　　同样地，改革开放以来,我国中小企业迅猛发展，在活跃市场、增加就业、促进经济发展等诸多方面都发挥了重要的作用。但中小企业在发展过程中依然面临很多问题。因此，怎样促进中小企业发展,使其更好地为社会主义经济建设服务,是我们国家有关部门要着重去考虑的一个问题。
　　
　　《政府采购法》施行以来，我国政府采购有关部门在这方面也下了很大工夫，如为了发挥政府采购的政策功能，促进符合国家经济和社会发展政策目标，产品、服务、信誉较好的中小企业发展，财政部与工业和信息化部就专门出台了《政府采购促进中小企业发展暂行办法》，对政府采购支持中小企业发展进行了制度强化。不少地方还通过搭建“政府采购融资平台”，为中小企业获得银行贷款提供帮助，然而，在具体实施中，效果并不是十分明显。因此，我们还应该继续想办法去帮助中小企业发展。
　　
　　他山之石，可以攻玉。但是美国的做法也不一定完全适合我们，因此我们不能生搬硬套，而应该认真研究美国扶持中小企业的做法，并择其善者而从之。如，借鉴其在确定中小企业政府采购合同份额时，先对中小企业进行正确的划分，在此基础上，再具体分配各类中小企业政府采购合同份额。如果没有具体的中小企业划分，落实中小企业的政府采购合同就很难做到有的放矢。中小企业划分在借鉴国际成熟经验的同时，我国还应该考虑中国的国情，毕竟国内经济发展不平衡的情况还比较突出，边远地区的经济发展还有待进一步促进。划分中小企业时还应注意经济落后地区，尤其是少数民族地区。
　　
　　目前，影响中小企业有效参与政府采购的主要因素有：缺乏招投标知识、成本过高、资质要求过高、注册资本要求过高等。仔细研读不少地方关于政府采购促进中小企业发展的规定也还过于原则，许多都还只停留在重申政府应为中小企业获得采购合同提供指导和服务，或某金额以下的标的优先向中小企业采购。因此在具体的操作中，中小企业参与政府采购还受到不同程度的排挤。因此，我国促进中小企业的法律制度还有待进一步完善，中小企业的发展亟待更多关注。
　　
　　当然，在推进政府采购促进中小企业发展时，也不能毫无条件地摈弃政府采购要求的公平竞争原则。从美国的经验来看，对中小企业的政策倾斜和公平竞争原则都是一个健康社会不可或缺的价值追求，而其中公平竞争更是基础，因为，它是市场经济的根本。而且为了克服市场失灵，在政府采购中促进中小企业发展时，还可以采取不直接干预竞争的其他方式，如向中小企业提供政府采购相关法律法规的培训、提供中小企业参与投标的专门培训、提供信用担保、拆分政府采购大标、去除注册资金门槛等等。即使采取保留份额的方式，也要以公平竞争为前提。总之，对中小企业的政策倾斜其目的是为了弥补其先天不足，而不是毫无原则去支持，而完全置大企业的利益于不顾。
　　
　　（擎天）