■ 国外政府采购预防腐败系列（四）

　　编者按 美国是高度发达的资本主义国家，建立完善的市场经济体制已有百余年历史，尤其是近30年来，廉政法律制度日趋完备，反腐力度不断加大。我国在解决反腐败这一世界性难题上已经取得了令世界发达国家也不得不承认的成效，但我国改革发展正处于关键时期，改革在广度上已涉及各个领域，在深度上已触及根本的社会经济秩序，发展已进入了人均GDP1000美元的关键阶段。国际经验表明，当一个国家人均GDP在1000美元至3000美元时，既是黄金发展期，也是矛盾凸显期和腐败现象易发高发期。我们应借鉴发达国家在预防腐败方面的一些好做法，不断完善制度，预防腐败。本期介绍美国在预防腐败方面的做法。

　　健全法制体系 鼓励全民监督

　　美国曾经是一个十分腐败的国家。上世纪70年代发生的"水门事件"在美国引发了一场关于政府道德的大辩论，由此也掀起了一场政府道德革新运动。该运动通过国家立法，建立健全国家廉政法律制度体系，以规范公职人员的行为。这些廉政法律制度包括《联邦选举竞选法》、《监察长法》、《政府道德法》、《独立检察官法》等，还依法设立了监察长办公室、政府道德署等廉政监督机构。

　　经过一段时间的努力，美国把腐败降到了较低水平。据透明国际组织对2001－2005年全球微观清廉指数排名，美国位居17位左右，属于相对廉洁的国家。

　　出台多部反腐败法案

　　20世纪70年代，美国出台了20多部反腐败法案，对加强公务员制约监督发挥了重要作用。

　　1978年通过的《政府道德法》是一部关于如何保持政府廉洁的大法。该法规定在联邦政府各系统内建立个人财产申报制度，并对政府官员离职后的从业行为作了详细规定。1989年，美国政府对该法进行修订，颁布了《政府道德改革法》，扩大了官员离职后从业行为受限，同时还规定中下级官员也要申报个人及亲属的财产。1992年，联邦政府道德署出台的《行政部门雇员行为准则》对礼品、利益冲突、滥用职权、兼职等都作了详细规定。

　　1978年颁布的《监察长法》决定在联邦政府29个主要部门设立监察长办公室，专门负责行政监察工作，调查政府工作中的不廉洁和腐败行为以及效能问题。1988年通过的修正案，又在28个部门增设监察长办公室。监察长办公室是设在联邦政府各部门的监察机构，但不属于所在部门管辖，监察长人选由总统任命。

　　美国廉政法律制度的特点之一是将从政道德法制化，它将政府官员的行为准则法律化、程序化，使他们的道德规范通过国家法律的权威性来保证。

　　为了赢得人心，"水门事件"后的美国历届政府都努力打从政道德牌，并不断完善从政道德相关制度，内容涉及选举、财产申报、接受礼品、利益冲突、公务以外活动、离职后从业行为等。通过不断完善道德立法，美国从政道德要求的可操作性越来越强。如根据《行政部门雇员道德行为准则》规定，公职人员一次不得接受价值超过20美元的礼品，而且一年内从一个人那里接受的礼品不得超过50美元。

　　美国是世界上最早建立政府采购制度的国家之一，在政府采购方面有着比较完善的法规制度。美国防止政府采购中出现腐败主要也是依靠制度。美国联邦政府的采购主要按照《联邦采购法》中的规定进行。如果普通公民发现了政府采购中的腐败行为，也可以向司法机构报案，或者可以告诉你所在地区的国会议员。在某些情况下，个人甚至还可以代表政府就这类事件进行起诉，官司打赢后获得的对损失的赔偿，个人可以和政府进行分享，有点像"悬赏捉拿罪犯"的机制。

　　营造遏制贿赂滋生环境

　　一位美国学者曾表示，政府的采购职能是一个受管制但却透明的过程，受到无数个法律、法则和条例、司法或行政决定，以及政策及程序的限定和控制。如美国在1949年出台的联邦财产与行政服务法，为联邦服务总署提供了统一的采购政策和方法，并确立了联邦政府集中采购的组织管理体制。当然，美国政府采购领域的廉政与该国大环境下健全的法律体制也是休戚相关的。

　　美国《文官制度改革法》、《政府工作人员道德准则》等明确规定公职人员应奉公守法、廉洁自律，不得贪赃枉法、以权谋私、参加政治捐款等政治性金钱收受活动。《政府官员及雇员道德操行准则》、《道德改革法》、《廉政法》等系列法规规定了总统、副总统、国会议员等政府高级官员须在任职前报告并公开自己以及配偶的财务状况，包括收入、个人财产等，以后还须按月申报。

　　根据美国《预算和会计法》的规定，成立了直接向国会负责的审计总署，规定了审计总长的职权、审计总署的机构设置及职责。《举报人保护法》鼓励和保护公民参与反腐败斗争。根据美国《文官制度改革法》设置特别律师办公室，加强对告发行政机关违法行为职员的保护。如果行政机关采取报复行为，特别律师可以责令行政机关采取矫正措施，必要时，可以对总统提出报告。

　　《有组织的勒索、贿赂和贪污法》扩大了联邦司法机关在惩治腐败官员上的管辖权，给予了执法机关使用包括窃听和电子监控等更为灵活的调查手段的权力，加大了对贪污受贿官员的处罚力度，成为美国最重要也最有效的反贪污贿赂法律。《美国法典·刑事法卷》的相关条款也规定了与公职人员职务犯罪有关的各种罪名和处罚。

　　美国根据实际情况不断制定和修订相关法律打击商业腐败，为治理商业贿赂提供了有益的借鉴。从美国的情况看，治理商业贿赂既需要严格的立法和执法，也需要营造一个遏制商业贿赂生长的政治、经济和社会环境。

　　注：水门事件（Watergate scandal）或译水门丑闻，是美国历史上最不光彩的政治丑闻事件之一，其对美国本国历史以及整个国际新闻界都有着长远的影响，在1972年的总统大选中，为了取得民主党内部竞选策略的情报，1972年6月17日，以美国共和党尼克松竞选班子的首席安全问题顾问詹姆斯·麦科德（James W. McCord, Jr.）为首的5人闯入位于华盛顿水门大厦的民主党全国委员会办公室，在安装窃听器并偷拍有关文件时，当场被捕。因为此事，尼克松于1974年8月8日宣布将于次日辞职，从而成为美国历史上首位辞职的总统。

　　廉政监察机构可独立实施审计和调查

　　美国在不断强调从政道德、规范从政的同时，还组建了配套的廉政监察机构，监督相应法律法规的执行。除联邦政府道德署外，联邦选举委员会、总统廉政和效率委员会、监察长办公室、独立检察官等，都是依据相应法律而设立的专门履行相应职能的监察机构。

　　联邦政府道德署根据《美国政府道德法》设立，直属总统领导，向总统和国会报告工作。署长由参议院批准，总统任命，任期5年。联邦政府道德署是联邦政府行政部门廉政建设的领导和指导机关，主要负责制定廉政政策、法规和培训计划。

　　联邦政府道德署的具体职责包括：制定行政部门官员有关利益冲突、离职后行为限制、道德行为准则、财产申报等法规制度；对总统提名任用的行政官员进行资格审查，管理高级官员财产申报；宣传道德行为准则，制定并协助各级行政部门开展廉政教育培训；指导廉政法规的实施，解释法规条文；监督检查廉政法规的落实情况，发现违反利益冲突法规的案件交司法部查处，并提供有关资料；评估廉政法规，建议制定新的法规或对现有法规提出修改意见。联邦政府各部门设有道德官员办公室，道德官员由各部门任命，负责执行道德署的规定，根据本部门实际制定有关法规的实施细则等。

　　美国的行政监察职能主要由分散在政府各部门的监察长办公室承担，廉政与效率委员会负责协调各部门监察长办公室的工作。廉政与效率委员会每月召开一次会议，通报工作，沟通情况，交流经验，以3－4年为周期，对监察长办公室工作进行一次抽查评估。

　　监察长办公室的主要职能是监督调查本部门公务员的欺诈、滥用职权、浪费等行为，改进工作程序，提高行政效率，恢复公众对政府的信任。监察长办公室的主要职能包括审计职能和调查职能。通过审计检查联邦政府项目的实施和资金使用情况，发现苗头性问题及时提出整改建议，要求有关部门纠正，如所驻部门拒不纠正，监察长办公室有权将情况报告国会和总统；依据举报线索，可以立案调查，案件调查人员依法拥有调查和搜查权，可以调集所有资料包括电子资料，拥有配枪、发传票、特殊侦察、跟踪卧底、实施拘捕等司法权力，经法官批准，可以采取窃听、引诱等特殊侦察手段。监察长办公室对经过调查涉嫌刑事犯罪的案件移送司法部门，由司法部检察官提起诉讼；如果属违纪案件，交所驻部门给予纪律处分。

　　监察长办公室是经国会批准设在各部门的独立监督机构，所在部门不能阻挠和禁止监察官发起、执行和完成的任何审计和调查，不能干涉审计和调查中的有关传讯。监察长办公室每半年必须向国会和总统报告一次工作，遇有重大情况可随时报告，监察报告须经部门主要领导过目后报送，但部门领导不得对报告进行修改，可以作出说明。未经参议院并说明理由，总统不能随意罢免监察长。

　　监察长办公室人员少则10多人，最多的（国防部）1000多人，多数部都是数百人；如财政部监察长办公室有90多人，其中60人负责审计工作。美国监察长办公室负责案件调查的机构和人员被法律赋予使用特殊侦察手段等司法权力，还可以申请联邦调查局协助办案，《联合国反腐败公约》第五十条也规定在查办腐败案件时可以使用特殊侦察手段。

　　监察长制度是美国国会监督政府的有效手段。为保持监察长办公室的独立性，其办公经费由国会单独列支，工作人员由监察长自行选聘，部门领导无权干预。

　　明确采购流程 相关资料网上公布

　　美国政府率先在1966年制定了《情报自由法》，此后相继制定了《阳光下的政府法》、《联邦政府机构会议公开法》、《隐私权法》等一系列有关政务信息公开的法律法规。根据这些法律法规，政府必须及时、迅速地提供公众关心的信息，除法定免除公开的情形外，一切政府文件必须公开。同时，对于政府管理的公共事务，政府掌握的相关信息，特别是一些重大的公共事务和涉及公众利益的特定信息，必须公开。

　　此外，政府官员的收入、任职前后的财产申报、公务活动的开支等，也都属于政务信息公开的范围，而政府高级官员的财产申报单还可供新闻单位和公众查阅。政务信息公开的方式有：依法主动公开、应有关部门和公众的申请而公开等。公开的形式多样化，有政府部门公开发布、加载于政府网站、通过新闻媒体进行传播等，公民可以通过多种渠道获取官方文件或得到相关政务信息。

　　在政府采购活动中，美国同样以公开透明为原则，对达到一定数额的项目采购要求必须公开。美国是世界上实行政府采购制度较早的国家之一，至今已有200多年的历史。美国政府采购的范围很广，各级政府为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务，按照法定的方式、方法和程序，利用国家财政性资金和政府借款，从市场上为政府部门或所属公共部门购买商品、工程及服务的行为，都属于政府采购的范畴。

　　在美国，监狱罪犯的劳动项目、产品，如办公用品、道路标牌、各式各样的政府职员的制服等都列入政府采购计划中。监狱产品在大部分州不进入市场。在少部分州规定，在监狱产品进入市场不影响市场正常运行的前提下，可以到市场上销售。如美国依阿华州的政府法规定，每年政府总额10%的合同要授予小企业。该州还规定，对监狱产品，特别是对中小型监狱企业的产品在同等条件下可优先购买。美国以法律形式确保小企业获得商业机会。比如，美国政府采购有一些特殊的规定，其中一条是23%的商品必须向小企业购买，以保障小商业、小企业的利益；5%给女性拥有的公司；5%给少数民族；5%给经济相对落后地区。

　　美国对政府采购有一个门槛限定，无论采购什么（包括消费类电子产品），如果采购量超过3000美元，则必须将采购物品清单在网上进行公布，相关公司或厂家则通过竞标方式，以获得政府合约。

　　美国《联邦采购法规》和政府机构采购规则对采购流程作了明确规定：一是采购计划制定程序（政府采购计划既要满足采购需求，同时也要符合所有相关法规和政策规定。并且采购计划要力求详尽，制定计划前要进行市场调研，估算采购价格）；二是合同签订程序（采购机构根据不同的采购项目、规模和条件，采用竞争性招标、竞争性谈判或其他方式，以最低价原则或以最佳价值原则确定承包商，并与之签订采购合同）；三是合同管理程序（合同授予后，必须对合同加以管理以确保承包商能够提供符合政府机构要求的产品或服务）。

　　美国政府非常值得借鉴的一条经验就是采购过程中的公开性和透明性。美国充分利用现代信息技术，推行政务信息公开。在利用现代信息技术实行政务信息公开方面，美国作为信息技术最发达的国家，始终走在世界的前列，最突出的就是互联网的广泛运用和政府网站的普遍建立。在美国，电子政务已经成为政府行政行为的重要组成部分。另外，美国还建立反腐败信息系统和网站。美国政府道德办、美国国务院道德办都建有对外公开的网站，利用网络技术宣传政府的道德行为准则、解答公务人员廉政和道德方面的咨询。

　　因为相关资料都被公布在网络上，美国政府采购基本杜绝了暗箱操作。

　　多方制约 避免暗箱操作

　　经过长期的政府治理和法制建设，美国不仅形成了一套较为成熟预防腐败的法律体系，而且还建立起了一套较为成熟的制约机制，对预防和减少公职人员腐败发挥了重要作用。在美国，对政府官员的制约来自方方面面。

　　美国正式制约机制不仅有来自外部的，也有来自内部的。外部的制约主要来自政治行政官员、各级民选立法机构和法院。内部制约主要来自听证会。美国的行政程序法规定，针对政府部门的某项决定，个人有权要求召开听证会。而且，听证会必须在有可能会由于政府某部门最终采取的行动受到伤害之前举行。

　　非正式的外部制约主要来自公众舆论、新闻媒介、学术界和选民。由于宪法保障的新闻自由，以及新闻自由法的相关规定，公众舆论、新闻媒介对政府部门及官员的监督已经成为制度。在公开和严格的舆论监督下，任何形式的贿赂都成为丑闻被公诸于世，使行贿者、受贿者和公司本身遭到媒体曝光、道德谴责和法律制裁。在美国，涉嫌商业贿赂的行为大多都会遭到媒体报道和曝光。比如，上世纪90年代中期，为了讨好美国农业部以获得一些政策方面的好处，一家美国农场向当时克林顿政府农业部中的一位部长级官员的女儿提供了上学的"奖学金"，并出资邀请这位官员到农场游玩，花费几万美元。这件事情被媒体曝光后，这位农业部官员面临巨大的舆论压力，不得不引咎辞职。

　　非正式的内部制约主要来自职业标准，所谓职业标准就是指官员的道德行为准则。建立联邦政府的道德标准是美国反腐败的一个重要措施，其主要关注在于事先防范，而不是事后惩罚。《政府道德法》就是对政府及政府官员道德行为的法律制约。

　　美国政府重视并切实加强对行政权力特别是重大权力的监督和制约的措施主要包括：规定政府订货和公共工程实行公开采购，公开招标，防止权钱交易、权力寻租；严禁政府官员经商办企业，或在企业兼职领取报酬；避免利益冲突。任何政府官员或雇员都不得故意亲自或实质上参与任何同自己有着财产利益的特别事项，违者，追究刑事责任；后就业限制。去职的政府官员在离职后一年内不得回原工作部门为他人从事游说活动；通过审计等手段，加强对政府公共资金支出与使用的监督审查。