中国应借鉴PPP模式的国际经验

　　PPP是指政府与私人部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系，其主要特点是政府全过程参与经营，将政府资源与私人部门投资相结合，为消费者提供最优的公共产品。

　　由国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员孟春等撰写的研究报告系统地梳理了PPP模式的国际经验和发展规律。

　　自20世纪90年代，PPP模式取得了很大进展，广泛适用于世界各地的公共管理领域。在欧洲尤其是英国，PPP适用的领域涉及交通运输、公共服务、燃料和能源、公共秩序、环境和卫生、娱乐和文化、教育和国防等。在大多数国家，PPP模式主要适用基础设施建设领域，包括收费公路、铁路、桥梁、地铁、轻轨系统、机场设施、隧道、电厂、电信设施、学校建筑、医院、监狱、污水和垃圾处理等。从区域看，欧洲的PPP市场最为发达。从国别看，英、澳、美、西班牙、德、法等发达国家PPP项目的规模和管理水平较高。

　　该报告认为，PPP模式成功运营的必要条件有：
　　公共部门谨慎审批项目、明确承诺的边界和机制;
　　必要的激励和奖惩机制;
　　确定合理的风险分担机制;
　　营造必要的环境与机构支撑等。

　　此外，报告结合我国实际提出了相关政策建议：
　　加强与PPP有关的法制建设，我国迫切需要通过立法，保证PPP项目的各方利益不受损害，特别是公众利益，同时要明确PPP应用的领域与方式，法治建设是一项基础性工作，要给予足够重视;
　　成立专门的管理部门;
　　选择合适的PPP模式与合作对象;
　　把握合作时机;
　　加强公共监管;
　　合理分担风险并加强风险管控等，以期对我国PPP健康发展有所启示。

　　海外PPP项目开发工作的设计和管理，是中国企业“走出去”的第一步，也是最重要的一步。

　　近年来，中国承包商投资海外的风潮逐渐形成。这一方面源于海外市场的广阔天地提供了更多的挑战与机遇，中国承包商所拥有的资金、成本优势和某些领域的人员、技术专长大有用武之地;另一方面也源自不少中国承包商对自身业务中可持续发展问题的关注和思考。

　　此前，中国承包商在海外工程中的参与，主要集中在劳务分包、施工分包、施工管理总承包、EPC总承包或EPC+融资等领域。尽管这些承包合同为承包商们带来了可观的营业收入，但工程承包项目“建完就撤”的一次性属性无法为承包商带来可持续的现金流，每年的收入都要建立在一次又一次的投标和中标基础上，当年的业绩目标实现后，转年又要从头开始。因此，承包商内部最繁忙的部门通常就是项目投标部门。

　　而以海外投资的方式参与擅长领域的PPP项目，为中国承包商提供了另一条发展道路。通过对PPP项目自开发、设计、投融资、建造、设备采购、调试到运营、维护、管理等全过程的参与，以及在不同的东道国市场和行业领域进行差别化的布局投入，中国承包商可以打造出以项目长期、稳定的经营性现金流为核心，以设计、建造和设备出口和技术服务为辅助的全新盈利模式，进而转型成为投资商。

　　但是不少中国企业投资海外却折戟沉沙的案例又让我们意识到，在如此具有吸引力的机遇背后，其实还潜藏着诸多未知的风险。当一个项目投资的机会摆到眼前，首当其冲的问题就是这个项目是否该投，以及如何去投。因此，对海外PPP项目开发工作的设计和管理，是中国企业“走出去”的第一步，也是最重要的一步。

　　海外PPP项目开发的基本工作流程

　　海外PPP项目开发的基本工作流程包括开发规划、开发准备、投标竞争、融资等四个基本环节。

　　其中：

　　开发规划环节主要针对未来三年及以上的公司战略，着眼点是企业的海外业务目标和战略，落脚点是目标投资区域/国别、投资目的、投资类型、行业类别等。

　　开发准备环节主要针对未来一至三年，企业投资的目标项目群组或国别市场，进行全面的组织资源整合与配置，设计和实施项目开发工作机制。

　　投标竞争环节主要针对未来六至十八个月的具体目标项目，对候选投资目标进行甄选与评估，研究项目招标文件，准备投标文件以及履行审批手续。

　　融资环节则贯穿海外PPP项目开发的全过程，包括融资规划、项目推介，以及股权融资和债权融资的安排等。

　　开发规划

　　在开发规划环节，企业首先要制订海外业务目标和战略。海外业务战略类型的选择取决于企业开展海外业务的目标，通常：以获取长期、稳定现金流为目标的，制订投资导向型战略;以获取短期工程利润为目标的，制订工程导向型战略;以机械、设备出口为目标的，制订设备导向型战略;以技术及管理输出获取增值收益为目标的，制订运营导向型战略;以占领重要资源或关键通路为目标的，制订资源导向型战略。

　　制订海外业务目标和战略后，开发规划阶段还要确定企业的目标投资区位、投资目的、投资类型和行业类别。

　　在确定目标投资区域或东道国时，需要着重考虑当地的宏观经济和金融环境是否稳定健康，潜在基础设施投资需求是否旺盛，同时还应充分识别目标投资区域的国别风险和投资竞争强度，并整理现有的和可以利用的当地资源。

　　投资目的决定了企业在海外项目中扮演的角色以及利益关注点，以产业投资为目的的，通常投资并持有项目权益;以财务投资为目的的，在项目投资风险大幅降低后及时溢价退出;以战略投资为目的的，更重视投资项目对关联产业的辐射和带动。

　　投资类型和行业类别方面，主要的投资类型包括新建投资（Greenfield）、更新投资（Brownfield）、收购兼并（M&A）等，行业类别则包括企业具有行业投资资源禀赋的“优势行业”以及市场存在大量投资需求的“机会行业”。

　　开发准备

　　在开发准备环节，作为发起人或者牵头方的企业要进行组织资源的整合与配置，并根据组织资源状况设计和实施项目开发的工作机制。

　　组织资源整合工作首先要架构起海外PPP项目的开发组织（即联合体），确定开发组织的构成并据此识别联合体成员的角色安排和成员候选范围。同时，还要确定开发组织的形式，如直线职能制、矩阵型、虚拟组织结构等，这是设计开发组织各项运作机制的基础。而后，依据开发组织的构成和形式制订开发组织的资源配置方案。资源配置的核心是利益分享和风险分担，内部资源配置着重开发职责的分配和考核机制，外部资源配置着重外部伙伴的整合和合作机制。

　　开发工作机制主要包括三方面内容。一是联合体决策机制，依据不同开发阶段联合体各成员间的契约基础，对海外PPP项目开发过程中可能涉及的决策事项进行分类和细化，确定不同决策事项的决策主体和决策规则，将决策程序和方法予以明文化和流程化。二是成本分担机制，对于不同性质的开发成本应采用不同的分担机制，如按联合体成员持股比例分担、联合体成员各自承担、设立前期费用池由联合体成员均摊等。此外还要对预算变更和成本分担机制的变更进行控制，纳入联合体决策事项中。三是后勤保障机制，包括情报获取与分析流程、文档管理规则、信息沟通方式、保密措施与方法、共同行动协调等内容，通常需要设立项目开发办公室来专门负责。

　　投标竞争

　　当具体的目标项目浮出水面后，就进入了投标竞争环节。首先应进行目标项目的甄选，通过对东道国PPP相关法律法规的研究以及初步的风险、财务评价，从目标项目中甄选出少量具有开发价值的项目。而后，各联合体成员需对甄选出的潜在目标投资项目进行内部评估并立项，再进行包括工程技术、财务、风险合规、合同法律等方面的全面可行性研究。同时，对确认参与立项项目投资联合体的成员进行开发职责的分工，确定各成员的权责、成员间的法律关系，以及联合体的主要工作流程。

　　进入投标程序后，联合体牵头方需组织各成员和第三方顾问团队进行招标文件研究、竞争态势分析、测算确定商务条件、投标文件编制等投标准备工作，同时将投标计划报发改、商务、国资、外管等部门进行审批或备案，并提前准备申请优惠政策所需的文件。通常，海外PPP项目的投标流程包括：提交EOI、提交资格审查文件或标书、谈判、与东道国政府签订框架协议、正式签署项目协议等。

　　融资

　　融资环节贯穿海外PPP项目开发的全过程。融资准备工作首先应明确股权资金和债权资金的比例，而后在联合体各成员间对股权出资进行分配。通常，联合体中的产业投资人、财务投资人、战略投资人的股权出资比例不同。待融资方案确定后，财务顾问将编制融资计划书并进行融资路演，吸引符合条件且能够接受融资方案的股权和债权投资人。

　　股权投资人方面，主要的产业投资人将进入联合体的核心紧密层，东道国政府对其在项目公司的股权投资锁定限制也相对严格;财务投资人一般作为联合体的外围松散层，股权投资的锁定期相对较短，但通常需要在海外PPP项目投标时，向东道国政府申请确认其财务投资人的身份;战略投资人通常也会进入联合体的核心紧密层，由于其可为项目带来特殊效益并从项目中获益，因此股权投资的锁定期限制也相对较严格。

　　债权投资人方面，应依据海外PPP项目东道国政府的融资环境，从中资金融机构、东道国境内金融机构、其他境外金融机构中做出权衡和选择，通常考虑的因素包括：采用东道国本币还是外币融资（主要为汇率因素），采用市场化融资还是东道国政策性融资（主要为利率和期限因素），采用公司融资还是项目融资（有限追索权或无追索权）等。