2015年9月，受英法两国政府主管部门的邀请，国家发改委与有关单位组成代表团，对英、法两国PPP政府主管部门、专业研究咨询机构、典型PPP项目进行了7天高强度的实地调研和访谈，收集到大量有价值的一手信息。近期，中国发展网、“PPP导向标”独家获得了该调研的总结报告。

　　英法两国应用PPP模式的主要经验

　　1.引入PPP模式的核心目的是完善公共治理体系

　　英法两国均是西方主要市场经济国家，均建有比较完善的市场经济体系，发挥市场配置资源的决定性作用，但均强调政府的功能及公共部门和私人部门在市场经济体系中的作用边界。在公共服务领域，传统上均强调发挥公共部门维护公共利益的作用。

　　在访谈中，英法两国政府相关部门均明确表示，引入PPP模式的目的不是解决公共投资的建设资金不足问题，而是推动公共服务领域的体制机制改革。2应根据各国具体情况选择实现PPP理念的具体模式英法两国PPP领域的专家反复强调，PPP所强调的是公共部门和私人部门之间发挥各自所长，通过签署相关协议，明确项目参与各方的权利义务关系、风险和利益分担机制，构建可持续的合作伙伴关系的一种理念，而不仅仅考虑项目能否建成（B）、能否进行平稳运营（O），以及能否实现顺利移交（T）等项目周期各阶段的具体活动。PPP所倡导的公共部门和私人部门之间构建利益共享、风险共担的长期合作伙伴关系理念，可以通过多种模式予以实现,不能僵化地锁定若干种所谓典型模式进行推广应用。英国基础设施局PPP专家强调，PPP并没有全球通用的标准模式，每个国家都应根据各自政府的发展阶段、政策目标、公共部门和私人部门的具体特点，设计出符合本国国情的PPP模式实现路径及政策框架。

　　2.特许经营和政府购买服务遵循不同的管理思路使用者付费类特许经营模式，和政府购买服务模式，是PPP模式的两种基本类型。二者的主要区别，在于回收项目建设投资和运营成本的方式不同。对于使用者付费类PPP模式，要求采用特许经营的方式，向项目产品和服务的使用者收取费用，用以回收项目建设和运营成本，主要适用于能够建立市场化运作机制，能够明确锁定项目产品或服务的使用对象，能够向使用者收取费用的各类基础设施和社会事业投资项目。对于政府购买服务类PPP项目，则通过政府向项目提供的公共服务支付购买费用来回收私人部门前期建设投资及运营费用。这类项目往往难以锁定具体的受益对象，或者难以向使用者收费，只能由政府通过税收等方式筹集财政资金完成公共服务的购买。

　　3.建立适应PPP发展要求的治理机构英法两国政府非常重视发挥私人资本在基础设施和公益事业投资建设领域的作用，并制定专项制度，设立专门管理机构。英国由财政部授权基础设施局（IUK）负责PFI政策制定及战略规划，以及项目的审批和实施，同时在多个关键政府部门（如卫生部、教育部、交通部）设立专门的私人融资管理机构，分别负责本行业PFI政策制定及项目管理，并对政府采购进行集中监管和审计。法国在可持续发展部、经济部、交通部等政府部门均设立专门的PPP司，在财政部国库司设立PPP工作组，专门负责PPP政策制定及实施监管。

　　4.继续发挥传统公共项目运作模式的作用英法两国政府非常重视发挥私人资本在基础设施和公共事业投资建设领域的作用，因此积极推动私有化或通过PPP模式吸引私人资本参与相关领域的项目建设和运营。同时，两国政府仍然非常重视发挥政府投资在提供公共产品或公共服务中的独特作用，即继续采用传统模式运作公共项目。

　　对于一些特许经营项目，可以通过市场化改革实现完全私有化。比如电力项目，过去通常采用特许经营模式，由公共部门和私人部门通过签署特许经营协议进行投资建设和运营，可过渡到通过私有化方式，完全向私人部门开放，但同时面临监管困难，以及如何维护公共利益等难题。

　　我国运用PPP存在主要问题

　　1.没有做好真正接受PPP理念的心理准备

　　我国当前处于经济转轨时期，受到体制机制及地方政府任期责任考核等多种因素的影响，难以苛求各有关部门关注长期可持续发展问题。在基础设施和社会事业投资建设领域，各级政府部门事实上更愿意接受的是传统的BOT理念，而不是PPP理念。将PPP理念真正落到实处，而不是沦为解决眼前短期问题的权宜之计，需要进行系统化的体制机制改革，让PPP模式所倡导的项目运作理念在我国真正落地。

　　2.过分关注PPP项目的财政财务功能我国各级政府积极推动PPP模式，主要是强调把PPP作为筹集资金的一种方式，由于不考虑其他环节的作用，可能会潜伏各种风险和不确定性，使得项目的运作难以构建一个具有可持续性的框架结构体系，使PPP项目未来可能产生各种风险。这也是我国开展PPP模式在现阶段所体现的一个重要特征。

　　另外，我国将PPP模式作为化解存量债务风险的工具。解决地方政府存量债务问题，化解当前地方政府偿还债务压力，是我国推广应用PPP模式的另一重要动因。

　　3.缺乏逻辑清晰的PPP治理结构我国政府出台的多项PPP政策文件，反复强调PPP项目本质属于政府采购，所有类型的PPP项目，无论采取何种付费机制，均视为政府采购，并纳入政府采购管理的框架体系之中。

　　我国将所有PPP项目都视为政府购买服务，源自于我国制定的很多PPP政策文件，主要借鉴英国财政部推广应用PFI的相关经验。我国当前过分强调从财政资金的投入的环节对PPP项目进行监管，就会削弱从国家经济发展战略、行业规划、准入标准、法律法规等层面对PPP项目进行监管，就会脱离我国现行的工程项目基本建设管理程序，仅强调通过政府采购的财务价值（VfM）和财政承受能力评价，通过财政资金投入及采购方式的合理性分析来代替整个项目的可行性研究和项目评价工作，造成我国工程项目管理体系及思路的混乱，不利于PPP模式在我国的健康发展。

　　4.忽略发挥民营资本的作用无论是特许经营PPP模式，还是英国的PFI模式，都强调政府投资退出基础设施和社会事业建设投资，政府根据项目建成后的运营绩效决定是否购买服务以及进行经营补贴。当前我国政府投资在引导社会投资，促进基础设施和社会事业健康发展方面仍将起到举足轻重的作用，使得股权合作成为当前阶段我国PPP模式的重要实现形式之一，我国当前不宜提出政府投资从PPP项目建设投资中退出。英国基础设施局专家戏称，中国的PPP代表的是Public-Public-Partnership（即公-公合作）。如果在PPP的实际操作层面过分强调政府与政府合作、政府与公共部门合作，以及政府与国有企业合作，就会背离我国引入PPP模式的初衷，加大公共部门的负债压力，拖延基础设施和社会事业领域进行市场化改革，激活民营资本活力的步伐。

　　我国完善PPP相关政策建议

　　1.引进国际经验要博采众长

　　由于基本国情不同、面临的经济社会环境不同、资源条件及配置机制不同，我国的PPP发展并不能完全照搬任何其他国家的模式。例如，英国的国防大楼及监狱等公共基础设施均采用PFI模式由私人资本进行运作和管理，在我国当前阶段恐难以借鉴。为了促进PPP模式在我国健康发展，必须学习引进国际经验，但不应盲目引进，更不应以偏概全地引进，应博采众长，结合中国国情进行创新。

　　2.强调发挥社会资本尤其是民营资本的作用我国今后推广应用PPP模式，既要允许独立于当地政府的国有企业以社会资本的身份参与当地PPP项目建设，又要避免违背PPP的应有之义，形成国有资本对民营资本的过度挤出效应。同时，应鼓励当地国有企业和平台公司以当地公共部门的身份发挥承担当地基础设施项目的主力军作用，通过体制机制改革发挥传统公共项目建设模式的潜在优势，优化当地公共治理结构。同时，要强调避免盲目地以PPP名义实施“伪PPP”项目。

　　3.灵活选择PPP的具体操作模式对于采用PPP模式参与基础设施和社会事业建设的项目，分为特许经营、政府购买服务和股权合作等不同模式。应发挥各自的潜在优势，分别制定相应制度，协同推进撬动社会投资。

　　4.总结应用我国过去30年积累的宝贵经验我国推广应用特许经营项目已有31年的历史，国家发展改革委、建设部及其他行业部门在此过程中都积累了很多经验教训，国家投资主管部门与相关部门按照各自职责分工，合作一直非常顺畅。我国应认真总结过去30年来推行特许经营模式、股权合作等PPP模式的经验教训，认真研究PPP模式的运行特点及在我国推广路径，不应另起炉灶，盲目推进。

　　5.建立完善适合我国国情的PPP治理结构要明确推广应用真正的政府付费类PPP模式对推动我国财政体制改革的重要作用。当前我国公共服务领域的政府采购改革不到位，仍然呈现“大政府、小社会”的运作特征，大量公共服务仍然由公共部门直接提供。我国政府采购公共服务的改革已经启动。目前，我国政府采购服务类PPP模式的运用范围仍然狭窄。

　　随着我国在政府购买服务领域体制机制改革的不断深化，通过PPP模式探索政府购买服务的实现路径，在我国推广运用的潜力很大。这种探索有利于培育专业机构的服务能力，深化财政体制改革，提高公共服务供给的质量和效率，降低公共服务的提供成本。在实际操作方面，应按照PPP模式运作理念的要求，沿着政府购买公共服务这条主线，研究制定出台采购主体资格的确认，采购价格的形成，采购程序的规范，采购服务标准的制定，以及跟踪、监测、绩效评价等活动，切实提高公共服务的质量和效率，而不是把精力过多地放在基础设施和社会事业领域使用者付费类特许经营PPP项目上。

　　6.积极推动特许经营立法鉴于特许经营类PPP模式在我国当前发展阶段具有特殊重要地位，我国目前不宜推动PPP立法，而是强调要进行特许经营立法，并且明确提出特许经营立法不是PPP立法。对于政府付费类PPP模式，应纳入政府采购法的范畴进行监管。特许经营立法的目的，是要把特许经营的一些“核心原则”明确下来，而不是对特许经营项目操作提出具体的实施方案意见。

　　英国基础设施局专家认为，在特许经营“监管金字塔”中，法律应处于金字塔的顶端；接下来是促进PPP健康发展的各项政策；再接下来是对各种政策的具体应用进行解释的操作指南；金字塔的最下端是各种协议、合同范本等。不能用“法律”来完成“政策”、“操作指南”、“协议范本”等应该完成的任务。这些建议值得我国借鉴。

　　7.完善PPP项目评估论证制度推广应用PPP模式，要坚持过去30年来证明行之有效的做法，继续重视可行性研究和评估论证工作。除对特许经营和股权合作类PPP项目继续要求加强可行性论证工作之外，对于政府采购类PPP项目，也要明确应在可行性研究和项目评价的基础上，将采用PPP模式（实际上是英国的PFI模式）与传统政府采购模式进行对比分析，确保从项目全生命周期角度分析，采用PPP模式能够提高政府采购服务的质量和效率，降低采购成本。项目评估时，要综合考虑公共服务需要、责任风险分担、服务产出标准（Output Specification）、关键绩效指标（Key Performance Indicators）、财政支付方式、项目融资方案和财政支付成本等要素，确保实现激励相容，提高公共服务的质量和效率。