联合国《采购指南》修订版6.1-第四章《采购策略、计划和需求定义》
作者： 发布于：2020-08-14 15:59:19 来源：政府采购信息网
4 采购策略、计划和需求定义
4.1 采购策略
制定采购策略是成功获得货物、服务和工程的关键要素，也是及时实施项目或业务所必需的。制定采购策略需要了解需求的性质、承包商的能力、操作环境的复杂性、涉及的风险和联合国项目事务署资源的可用容量。这一切都需要进行专业判断，必须了解这些因素，才能有效实现采购过程。
联合国项目事务署的中心部门或枢纽部门一年内采购项目的金额估计超过5,000万美元，这些采购项目应在当年的第一季度内编写一份采购战略文件，由相应的国家总干事或中心总干事批准，并与采购小组和综合实践建议和支持（IPAS）部门分享，以供参考。本要求自2020年起生效。
采购规划是根据已确定的采购策略，安排已确定的采购活动的过程。因此，采购策略的制定和采购规划是密切相关的。
4.2 采购规划
针对单个采购活动的采购规划包括根据已确定的招标方法、合同类型和竞争类型，为执行采购过程的每个步骤设置所需的时间表。
采购规划的优势在于：
■ 更好的需求定义，增加收到极具优势报价的可能性，从而促进评估过程，采购满足客户需求的合适产品，使合同管理变得更轻松；
■ 改进采购，确保适当合格的供应商和足够数量的供应商，促进供应商竞争，并可能以更低的价格提供更有力的报价；
■ 减少最后环节的资源浪费；
■ 早期识别和管理风险；
■ 减少由于提前执行和主动执行若干采购任务而造成的延误和提前交货时间；
■ 更好地规划和监控采购活动；
■ 确定需要采取较高比例采购行动的时期。这些信息对于规划和分配工作很有用；
■ 对采购货物和设备的物流方面和因素的早期考虑；
■ 有系统地将可持续性考虑纳入采购活动，并确定最有效的可持续性干预措施的优先次序，包括总拥有成本办法的适用。
此外，当对一个以上的采购活动（在项目、业务单位和公司的不同层次）合并采购规划时，就可以采取其他战略行动，以实现规模经济并减少交易费用，例如：
■ 将各种采购活动合并为单一投标；
■ 建立供应商资格预审名单、一揽子采购协议（BPA）或长期协议（LTA）；
■ 与其他业务单位或联合国组织开展联合采购活动。
采购规划是联合国项目事务署所有业务单位进行价值超过50,000美元的采购活动的一项强制性要求，但也构成关于任何采购的良好做法。
联合国项目事务署的采购规划包括四个层次的规划：
1. 项目级：采购活动的规划；
2. 业务单元级；
3. 总部/区域级；
4. 公司级。
采购规划的四个层次是紧密相连的。在项目一级对单个采购活动的规划产生业务单位一级所需的信息，而业务单位一级又将产生总部/区域一级和公司一级的信息。
1）项目级：采购活动的规划
项目级采购规划必须在正式接触前的承诺阶段开始，以便在与合作伙伴的项目协议中包括采购计划分析产生的任何具体要求（例如：供应商的预选择，需要偏离联合国项目事务署标准采购程序的特殊情况，比如缩短招标期或申请使用紧急采购程序等）。
单个采购活动一级的采购规划是一个评估需求、确定采购活动结果、确定预定结果时间表和策略的过程，同时考虑到最低招标期的要求和进行评估、审查所需的时间以及裁定程序。
采购活动的规划需要及早考虑预期的结果，并为采购过程的每一步确定一种方法，以便及时和具有成本效益地实现所需的结果。采购过程的早期规划有助于确保每一个必要的步骤都能产生预期的结果。它还将允许有足够的时间按照这一政策执行采购进程的每一步。
2）业务单元级
业务单位一级是指联合国项目事务署业务中心（OH）、运营中心（OC）、项目中心（PC）、集群和总部业务单位进行的采购规划。各业务中心/运营中心（OH/OC）总干事、项目中心（PC）经理、集群经理或总部业务部门负责人负责分析本部门项目的采购需求，提出采购计划，确定采购需求，提出采购方法，并规定本部门的采购时间。
业务单位一级的采购规划应通过合并不同项目的需求而节省项目和行政费用。这一级别的具体策略可能包括制定一揽子采购协议（BPA）和地方长期协议（LTA）。
业务部门级采购规划将为区域和总部采购计划生成信息。
3）总部/区域级
这一级别是指对总部不同业务部门的采购规划以及一个区域内的OH/OC/PC/集群的整合。各总部总干事和区域总干事负责提供有关其业务部门的所需信息。这一级别的具体策略可包括建立区域长期协议（LTA）。
总部/区域采购规划的结果将生成公司采购计划所需的信息。
4）公司级
联合国项目事务署的公司采购规划是对一个组织在规定期间内未来采购需求的总体预测。
为了加强联合国项目事务署的总体采购能力，实现联合国项目事务署提供有效业务管理服务的目标，联合国项目事务署采用年度或更短时间的采购计划，即六个月的采购计划。
通过公司采购规划，可以特别关注每个业务单位将需要的公司服务的具体支持，从而能够引入创新的采购支持服务，如果只给予很短的提前期做出反应，这些服务本来几乎是不可能的。
采购组（PG）负责公司采购计划流程，并向业务部门发出适当的指示。此外，采购组将通过建立一个由业务部门填写和提交的采购计划模板，启动和促进公司采购计划。所要求的信息应从总部的地区办事处及其业务单位收集。
采购计划总是基于对今后6至12个月将要进行的采购活动的估计。有些采购需求无法预料，计划有时可能并不完全准确。尽管如此，业务部门仍应根据报告时的可用信息提供最佳估计。采购组干事应负责编制联合国项目事务署年度或半年采购计划，分析所提供的数据，并采取适当行动。公司层面的具体策略可能包括：
■ 为联合国UN Web Buy Plus网建立全球长期协定和电子目录；
■ 确定选定采购类别的具体办法，例如：保健/医疗、基础设施、技术货物和服务；
■ 确定采购培训需求和战略。
采购规划是一种持续的做法，因此应不断更新计划，如果有重大变化，应通知采购组。
为了向供应商界通报即将进行的采购要求并维护基本采购原则，联合国项目事务署的企业采购计划应上传至联合国项目事务署网站。
4.3 需求定义
需求定义是一种系统化的方法，目的是根据请购单（见第4.4 节“请购单”）来定义采购需求，并在产品规范中加以说明。
这是采购活动实施的第一步，也是采购活动规划的一个综合步骤。然而，需求定义通常与采购和市场研究并行进行，以允许此类信息影响需求定义。需求定义和市场研究也被称为预招标活动。
请购人负责定义需求；但是，负责该过程的采购官员应评估需求，并确定从采购角度看似乎不适当的任何问题，例如没有正当理由的品牌、超出规格、不现实的交货日期和限制竞争。负责该过程的采购官员和请购人应共同确定需求定义。
在编制需求定义时，请购人和采购官员必须确保遵守联合国项目事务署可持续采购框架（见1521号联合国项目事务署可持续采购框架）。如有可能，采购官员应向请购人提供更可持续的解决办法，以满足所述需要。这些解决办法可包括减少采购货物或服务的数量，重新考虑有利于更可持续的替代办法的解决办法，或重新设计某些环境和社会方面。根据市场成熟度和采购实体的战略优先次序，一个更可持续的采购解决办法可以转化为对供应商纳入采购过程不同阶段的或多或少的严格要求。
4.3.1 需求定义的目的
所有需求定义的一般目的是确定请购人的精确需求，并确定满足这些需求的最佳解决方案。必须以一种有利于采购过程的方式来描述这些需求。为此目的，必须在招标文件中清楚地说明报价评估决定因素的所有要求。
在这个早期阶段捕捉可持续性需求是确保可持续性被纳入采购决策的最有效方法。
联合国项目事务署坚定地致力于可持续性，希望采购官员利用对市场和采购过程的了解，协助内部或外部客户确定最可持续的解决办法，以满足所述需求。为了最大限度地提高可持续性的结果，关于可持续性要求的讨论应该在这个过程的早期进行，以提高获得更可持续的结果的机会。
在每项采购活动中，需求的明确定义都是至关重要的。首先，需求定义构成了招标的基础，并确定了采购行动的目标。它还向潜在供应商通报所提供产品必须具备的要求，以满足联合国项目事务署的需要。
第二，明确的需求定义有助于消除评价过程中的模棱两可之处，从而成为确定哪项提议为项目厅提供了最佳总体解决办法的起点。技术、财务、商业、法律、公司、社会和环境因素必须在招标文件中说明，在评估过程中，除最初规定的参数外，不得考虑其他参数。
最后，需求定义构成了与供应商签订的任何合同的关键部分，清楚地说明了什么是预期目标，何时进行交付。
从招标开始，到合同的评审和授予，再到活动的完成和对供应商的评审，需求定义在整个采购过程中具有持久和实质性的影响。
4.3.2 明确需求的特征
为了定义需求，必须根据产品的性质，对正在采购的产品（即货物、服务或工程）及其目的、性能需求、特性、目标和/或预期产出进行分析。必须收集市场上现有产品的信息。
所有需求定义都必须指定准确的需求，而不必做过多说明。过高的产品规格可能会提高价格和/或减少报价数量，因为这会导致供应商提供比所需产品更先进的产品。反之，降低产品规格会取得相反的效果，因此，定义确切需求的要求对提高资金使用的成本效益是至关重要的。
在评估中应考虑的环境和社会责任方面（如环境友好型生产方法）必须包含在需求定义中。
需求必须是通用的，并以产生竞争为目的来进行定义；除非出于标准化的目的，否则不得要求任何特定品牌或其他不必要的限制。但是，如果品牌名称用于定义功能、性能和/或一致性要求，则只能用于定义所需的产品标准。此外，在使用品牌名称时，必须同时说明必要的最低要求。最后，规范必须明确邀请同等产品的报价，即满足类似功能、性能和/或技术标准的产品。如果定义需求时出于标准化的目的规定了某一品牌，则应在招标文件中简要说明这一需求的理由，以避免供应商对联合国项目事务署的任何偏见产生负面看法。
在可能的情况下，需求应包括在合同管理阶段监控的关键绩效指标（KPI）（见第13章“合同管理”）。关键绩效指标和服务水平协议（SLA）是根据商定目标表达和衡量绩效的重要工具，尤其建议用于复杂的货物和服务合同，包括长期协议（见第11.4 节“长期协议（LTA）”）。必须在需求定义阶段确定这些关键绩效指标，将其纳入招标文件，然后纳入合同，从而在合同管理阶段监控关键绩效指标。
商品和服务的关键绩效指标示例包括：
a） 交付/性能
i. 按时交付货物/服务；
ii. 全部交付货物/服务。
b） 质量
iii. 交付的货物/服务质量（符合规格/参考条款（TOR））；
iv. 处理投诉；
v. 技术能力；
vi. 遵守保修条款。
c） 沟通
vii. 供应商的响应能力（需求、投诉等）；
viii. 正确处理并及时提交文件（报告、发票、装运单据等）。
d） 可持续性
ix. 创新；
x. 成本节约倡议；
xi. 环境因素；
xii. 用工因素；
设立关键业绩指标的最佳做法：
a） 在需求定义阶段与请购单位一起确定关键业绩指标；
b） 确保关键业绩指标是SMART型的（具体的，可衡量的，可实现的，相关的，阶段性的）；
c） 签发合同时，确保将关键业绩指标的目标包含在服务水平协议（SLA）中，将其作为合同的单独附件。
4.3.3 商品和服务的需求定义
有关货品或服务的需求，请参阅以下其中一项：
a） 技术规范；
b） 参考条款（TOR）；
c） 工作说明（SOW）。
以下详细描述了定义商品或服务需求的各种类型的文档。
4.3.3.1 技术规范
技术规范主要用于货物的采购，但也可用于直接的、可计量的服务。规范是对一种材料或产品的技术要求的描述。它们通常指的是对材料或产品的定义需求，但在某些情况下也可能与服务需求相关。规范描述了组织想要购买什么，以及供应商需要提供什么。根据需要，规范说明既可以是简单的，也可以是复杂的。
规格书是投标邀请书、建议书或报价书的组成部分。
定义需求的三种类型（或这三种类型的组合）可以包括在规范中：
I. 功能规范，定义货物/服务需要做什么；
II. 性能规范，定义产品/服务的产出；
III. 一致性规范，定义货物的物理特性和尺寸。
4.3.3.2 参考条款（TOR）
参考条款（TOR）是对服务工作范围的描述，通常说明要执行的工作、质量和工作的级别、时间线和可交付成果。参考条款（TOR）主要用于定义专家和咨询服务的性能需求，这些需求很难进行量化，例如，在提供需求的解决方案时，也可以用于定义复杂的货物需求或货物与服务的组合。
参考条款（TOR）通常是供应商对任务的第一个和主要介绍。一个没有任何矛盾的清晰的参考条款将迫使供应商准备一个清晰而详细的提案。这将导致项目的成功实施，并限制争议或索赔的风险。参考条款应明确说明采购实体希望实现的可持续性的理想水平。
典型的参考条款（TOR）包括以下信息：
i. 申请服务的背景资料；
ii. 服务目标及整体影响；
iii. 预期并明确定义的服务产出；
iv. 社会和环境要求；
v. 达到这一产出所需的活动；
vi. I执行活动所需的投入；
vii. 可交付成果；
viii.时间线。
4.3.3.3 工作说明（SOW）
工作说明（SOW）是工作分配的需求规范，概述了期望承包商执行的特定服务和/或货物，通常指示服务的类型、水平和质量，以及时间计划。工作说明（SOW）不能用于基础设施和工作需求的需求定义。
工作说明（SOW）通常包括详细的需求和定价需求。例如，工作说明（SOW）是硬件或软件解决方案的优秀工具，在这些解决方案中，服务可以被量化并逐项分解。
4.3.4 工程的需求定义
对工程来说，需求定义是至关重要的，以确保采购过程和产品的交付符合适当的质量标准，以及其他要求，如成本、时间、健康和安全、环境和社会。
需求将在联合国项目事务署专门为产品采购而制定的投标文件附表中确定。这些需求包括联合国项目事务署建议投标人在被选定时签订的合同，而且必须为每一项投标仔细挑选和准备合同（见下文）。一旦投标人完成招标文件中规定的必要信息和招标过程，这些附表中所载的信息将成为联合国项目事务署与选定投标人之间签署的合同的一部分。指南说明包括在可回收的时间表上指示投标人及其出价必须提交哪些信息。每一个项目都必须修改这些说明，以确保所要求的信息符合项目的技术和商业要求。
还必须特别注意下列技术文件（在下文各节详细说明）：
a） 设计参考条款（TOR）、监理及其他技术顾问服务；
b） 设计文件；
c） 雇方对设计和建造施工合同的要求。
联合国项目事务署交付的所有基础设施项目应该特别关注国家能力建设和可持续发展，为国家的能力设计、基础设施的建设和维护做出贡献，并且权衡社会、环境和经济因素，使其符合联合国项目事务署的授权、愿景和高层次目标。为此，联合国项目事务署考虑了一些具体要求，以便在采购过程之前提供具有设计审查合格证书的设计，并为我们的客户和伙伴提供具有附加价值的联合国项目事务署基础设施工程。例如，建筑设计规划手册包括以下内容：
■ 场地（影响、调查、获取等）；
■ 基础材料选择；
■ 结构；
■ 消防安全；
■ 出入通道（为失能者考虑）；
■ 健康和舒适；
■ 服务和设备；
■ 安全性；
■ 绿色技术；
■ 气候变化和减少灾害风险。
4.3.4.1 工程参考条款（TOR）设计及其他技术顾问服务
工程设计、监理和其他技术咨询服务非常专业化，必须遵循IMPG 制定的标准。在为工程采购设计和其他技术咨询服务时，必须将遵守这些标准作为一项强制性要求。
例如，当采购一栋建筑的设计服务，联合国项目事务署必须告知招募的潜在设计师：设计必须遵守联合国项目事务署的建筑设计规划手册，且手册作为招标文件的一部分必须提供给潜在的设计师。
请注意，在采购设计服务时，此类服务的提供不得视为在提供设计和开始施工阶段后完成。由于在施工阶段可能会影响设计的变更，设计服务必须在该阶段保持可用。这必须反映在联合国项目事务署与选定设计师之间的合同中。
4.3.4.2 工程设计文档
采购工程时，设计文件为此类工程提供了必要的背景和详细信息。设计文件描述了工程范围，包括实施工程所需的所有要求和信息，如技术要求、图纸和工程量清单。
为确保遵循联合国项目事务署项目设计的必要标准，必须在开始投标程序之前，根据联合国项目事务署适用的设计规划手册（注：截至本采购指南发布之日，IPMG已经发布了建筑设计规划手册和交通基础设施设计规划手册。），对所有基础设施设计和技术规范的设计风险进行审查和评估，IPMG 已根据AI.IPMG.2016.01 颁发设计审查合规证书。为启动采购流程，负责项目的项目经理应将本证书（签字并注明日期）连同基础设施工程的设计文件一起提供给采购官员。
4.3.4.3 雇方对设计和建造施工合同的要求
对设计和建造施工合同的情形，工程的设计还不存在，而采购过程的目的是提供工程的设计和施工。因此，期望承包商提供工程设计，并随后实施工程施工。
在这种情况下，进行投标之前，必须有一套准备充分的雇方要求。编制用人单位的要求是一项技术性工作，与标准规范有很大不同，不应低估。与采购设计服务一样，投标文件中必须说明遵守联合国项目事务署适用的设计规划手册，并向投标人提供手册副本。在投标进行设计和建造服务之前，雇方的要求也应经过审查程序。
由于设计和建造方法的复杂性，在决定购买设计和建造服务之前，必须先从IPMG 获得批准。
4.4 请购单
请购单是内部用户/客户为完成或采购货物、服务或工程而提出的书面或计算机化申请单。
建议通过联合国项目事务署企业资源规划系统的核准申请启动所有采购活动，对于价值等于或高于5,000美元的采购活动，这是强制性要求，但以下情况除外：（a）根据紧急采购程序进行采购；（b）根据长期协议（LTA）或一揽子采购协议（BPA）发出的框架采购订单，（c）合同修订；（d）在联合国项目事务署未签署合同的咨询服务项目下进行的采购。任何其他不使用联合国项目事务署请购单的例外情况都必须由采购组（PG）总干事批准。
请购单至少应包括以下内容：
a） 对所寻求的货物、工程或服务的详细说明；
b） UNPSC类别代码（选择代码对确保数据质量和报告至关重要）；
c） 确认所要求采购的资金可用性，并参照与客户签订的项目协议（或联合国项目事务署内部采购的行政预算）说明采购的理由；
d） 如果是与施工工程有关的请购，则应根据第10.1节的规定包括一笔意外资金；
e） 拟采购的数量；
f）所需交付日期或启动/完成日期；
g） 交付地点或拟进行工程/服务的地点；
h） 预估价格；
i）任何其他信息（例如：标准化，首选的装运方法）。
4.5 标准化
当最近从供应商或承包商购买相同的货物、设备、技术或工程时，标准化是可接受的，并且确定必须获得一定数量的附加供应品，或者需要与现有的货物、设备、技术或工程兼容。此类情况必须根据第6.8.1节“例外情况”中的规定进一步证明。（来源：财政部国库司）
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