2.1 采购过程概述

　　

　　2.1.1 采购的定义

　　

　　联合国项目事务署财务报告准则第1.02条将采购界定为通过从联合国系统组织以外的任何来源购买、租用、租赁或交换而获得财产、厂房和/或设备、货物、工程或服务。为进行采购而采取的行动被定义为采购活动，其包括下文第2.1.2节概述的10个步骤。

　　

　　根据联合国项目事务署业务大纲（OI）的工程合同，工程是指与基础设施的建造、重建、拆除、修理或翻新有关的所有活动，例如场地准备、挖掘、安装、建造、设备或材料的安装、装饰和装修，以及与建造有关的服务，例如勘探钻井、测绘、卫星摄影、地震调查和类似的服务。需要注意的是，虽然采购货物、服务和工程的大部分采购程序是相同的，应使用具体的程序、招标文件和工程合同。这些将在整个指南中适当地突出显示。如果采购官员对是否在货物/服务或工程中使用招标/合同模板有任何疑问，必须在开始采购之前向联合国项目事务署总部采购组（PG）和基础设施和项目管理小组（IPMG）提出。

　　

　　可持续采购被定义为那些将要求、规范和标准整合在一起的活动，这些活动符合并有利于环境保护，支持社会进步和经济发展，即通过寻求资源利用效率，提高产品和服务的质量，并最终优化成本（注：高级别委员会管理（HLCM）采购网于2009年2月在维也纳会议上通过《可持续采购声明》）。请参阅第15.2节，以了解关于可持续采购的更多详情，包括其执行规定。在手册中相关的地方嵌入了其他指南。

　　

　　就本指南而言，除非特别提及，“采购”一词仅限于从供应商承包的商业活动，不包括受联合国项目事务署其他立法文书管辖的下列活动：

　　

　　■ 个体合同商的选择与管理：《个体合同商协议》（ICA）是联合国项目事务署的一项法律文书，用于聘用非工作人员的个人服务。请参阅由《人员和变更小组》（PCG）管理的个体合同商协议政策和程序。注：通过本《采购指南》规定的程序与个人签订合同的唯一例外是购买或租赁不动产，以及任何其他必须咨询联合国项目事务署总部采购组（PG）的情形；

　　

　　■ 赠款：通过赠款支持协议与受赠人签订的协议。受赠人通常是一个非政府、社区或基层组织，“赠款支持”是向一个组织提供资金，以直接执行项目活动。请参阅基础设施和项目管理小组（IPMG）发布的业务大纲（OI）赠款支持和对执行伙伴的其他形式的资金支持，并在需要时咨询综合实践建议和支持（IPAS）部门采购经理（PMI），以获得相关建议；

　　

　　■ 跨机构协定：为执行活动向联合国机构或从联合国机构收到资金的安排。请参阅业务大纲（IO）对执行伙伴的赠款支持和其他形式的资金支持。

　　

　　■ 伙伴关系：指联合国项目事务署与联合国项目事务署项目或活动的资金来源、联合国项目事务署项目/活动援助受援国或与联合国项目事务署合作开展未来或正在进行的活动/项目的实体之间的安排，不包括与涉及采购活动的实体的关系。与合作伙伴的约定通常包括：框架协议、约定协议、协作协议、团队合作或联合提案协议等。详情请参阅由伙伴关系和联络组（PLG）发布的联合国项目事务署合作伙伴业务指南（OD）管理和由此产生的协议。

　　

　　2.1.2 采购过程概述

　　

　　联合国项目事务署的标准采购程序包括十个步骤，可分为三类：预采购、采购中和采购后。

　　

 

　　按照第1.1.3节中的结构，本指南第4章至第13章详细介绍每个步骤。

　　

　　2.2 组织单位的职责和采购过程中的关键角色

　　

　　采购框架的业务指南（OD）确定了以下关键组织单位和角色：

　　

　　■ 执行首席采购官（ECPO）-总干事已将对联合国项目事务署采购活动的全面监督权下放给执行首席采购官，执行首席采购官的职能已指定给副总干事。执行首席采购官可将部分权力进一步下放给联合国项目事务署相关人员，以确保联合国项目事务署采购活动的效力和效率；

　　

　　■ 采购组（PG）-接受干事的领导，对下列事项负责：

　　

　　　　■ 阐明联合国项目事务署采购的战略、政策立场和创新解决办法；

　　

　　　　■ 使本组织的采购工作透明、负责和高效，以便执行本组织的业务战略；

　　

　　　　■ 建立和维护采购活动的指令、程序、过程、控制机制和支持性指导；

　　

　　　　■ 确保负责执行联合国项目事务署业务的单位遵守上述指令、程序和工具，实现预期成果，如果没有，则评估原因并做出任何必要的改变；

　　

　　　　■ 通过适当的系统和报告，使联合国项目事务署采购活动能够实现运作和管理监督；

　　

　　　　■ 支持确定和发展向合作伙伴和客户提供采购服务的机会，并确保提供服务的适当方式；

　　

　　　　■ 加强采购从业人员的知识、技能和职业发展，包括制定内部和外部认证标准；

　　

　　　　■ 就人员的技能、教育和经验提供指导，为招聘和登记采购提供便利；

　　

　　　　■ 维持在采购方面持有授权（DOA）证书的联合国项目事务署人员名单。

　　

　　　　■ 建立申诉机制，处理来自或针对供应商的投诉；

　　

　　　　■ 建立供应商注册和背景调查/尽职调查的要求；

　　

　　　　■ 成立供应商审查委员会（VRC）秘书处，进一步执行业务大纲（OI）关于供应商制裁的规定；

　　

　　　　■ 指定采购审核员。

　　

　　■ 采购授权-执行首席采购官应为每个业务单位指定一名或多名人员作为采购活动的负责人，并应确立负责人的权力和责任。详情见下文第2.5节“采购授权”。

　　

　　■ 合同和财产委员会（CPC）-进一步参考财务条例和规则第117.01（c）条，总干事设立了总部合同和财产委员会（HQCPC），就采购和其他活动向经济合作伙伴提供书面意见，并授权经济合作伙伴在区域办事处设立当地合同和财产委员会（LCPC），向地区干事提供书面意见。有关合同和财产委员会（CPC）的更多详细信息，包括审查范围和货币门槛，请参阅第9章。

　　

　　除此之外，以下单位和角色在执行采购过程中也很重要：

　　

　　■ 综合实践建议和支持（IPAS）-在共享服务中心（SSC）下设立该部门的目的是为其所覆盖实体的业务提供服务，主要是为应对日常执行挑战提供咨询和解决办法。该单位还作为一种机制，确定为满足实现需要在管理和交付实践中可引进政策和过程改进的领域。综合实践建议和支持（IPAS）部门在以下管理和交付实践中提供支持和建议：财务、人力资源、法律、采购、行政、项目管理和基础设施。IPAS 采购小组与采购组（PG）在政策制订方面密切合作，并就采购事项向联合国项目事务署人员提供支助和咨询；

　　

　　■ 基础设施和项目管理小组（IPMG）-负责管理项目管理和基础设施政策，包括联合国项目事务署工程合同制度和设计审查程序；

　　

　　■ 项目经理/申请人–参见下文第2.3节“项目经理/申请人”；

　　

　　■ 采购官员-参见下文第2.4节“采购官员”；

　　

　　■ 采购审核员-参见下文第2.6节“采购审核员”；

　　

　　2.3 项目经理/申请人

　　

　　项目经理（在本指南的某些章节中也称为申请人）是发起采购申请的人，即对货物、工程或服务的申请。他们对管理项目资源和实现项目成果负有主要责任。在联合国项目事务署，所有支出都必须针对一个有效的项目。

　　

　　项目经理在采购过程中的职责（其中一些可以委托给其他项目人员）：

　　

　　■ 编制项目采购计划，确保拟议支出符合项目目的；

　　

　　■ 起草需求定义；

　　

　　■ 批准联合国项目事务署的申请和非采购订单付款请求；

　　

　　■ 评估收到的提交文件，如果项目经理被分派到评估小组；

　　

　　■ 接受供应商交付的货物、服务或工程，并在联合国项目事务署制作采购订单收据；

　　

　　■ 负责领导合同管理职责，包括供应商绩效评估。如果在国际咨询工程师联合会（FIDIC）工程合同中担任雇方代表，合同管理职责可能包括进一步的职责。

　　

　　联合国项目事务署所有项目经理必须在规定的完成时间内完成联合国项目事务署采购培训战略中为这一角色设计的必修课程。

　　

　　2.4 采购官员

　　

　　采购官员是联合国项目事务署负责执行采购程序的人员。在大型业务单位，采购活动由专门的采购人员进行，而在较小的办事处，只要有相关知识和经验，这些活动可以由其他人员进行。

　　

　　采购官员在采购过程中的责任：

　　

　　■ 在审查采购计划后，与项目经理合作确定采购策略；

　　

　　■ 审查需求定义，并从采购的角度确保这些定义是适当的；

　　

　　■ 领导采购流程和市场调查（如适用）；

　　

　　■ 准备招标文件，管理招标过程；

　　

　　■ 执行和协助对提交的材料进行评估（如果被任命为评估小组成员）；

　　

　　■ 准备授标建议，并向合同和财产委员会（CPC）提交案例（如适用）；

　　

　　■ 在联合国项目事务署输入和更新供应商信息；

　　

　　■ 在联合国项目事务署编制合同和创建采购订单；

　　

　　■ 在收到适当文件后，在联合国项目事务署准备付款请求；

　　

　　■ 履行合同管理职责，支持项目经理/申请人。

　　

　　联合国项目事务署所有采购官员（注：本指南中的“采购官员”一词不同于联合国项目事务署中同名的角色）必须在规定的完成时间内完成项目厅采购培训战略中为这一角色设计的必修课程。

　　

　　2.5 采购授权

　　

　　根据联合国项目事务署财务细则第117.01（c）条，“（a）首席采购干事[…]应为每个业务单位指定一名或多名采购活动负责人，并应确定负责人的权力和责任”。按照财务细则的规定，执行职务的官员是“以书面形式被授权的，为特定目的使用联合国项目事务署资金，并为此接受问责的人员”。联合国项目事务署所有被称为采购授权（PA）的人员必须持有采购授权（DOA）书。在本《采购指南》中，被联合国项目事务署正式授予采购权力的人员据此也就被赋予了采购权力，将其称为采购授权。

　　

　　联合国项目事务署所有采购当局都必须在规定的完成时间内完成项目厅采购培训战略中为这一角色设计的必修课程。

　　

　　2.5.1 采购授权的职责

　　

　　采购授权（PA）人员必须以最大的谨慎、效率、公平和工作的态度，在其指定的授权（DOA）下履行职责。他们负责：

　　

　　1. 批准采购授权主表（见下文第2.5.2节授权（DOA））中确定的与指定授权（DOA）级别对应的采购活动，确保在做出任何承诺之前：

　　

　　■ 采购活动严格遵守项目厅财务报告准则、业务大纲（OI）关于采购程序的规定、《采购指南》和其他相关的联合国项目事务署立法文书；或在联合国项目事务署批准采购程序时，遵守联合国项目事务署合作伙伴的采购程序或资金来源；

　　

　　■ 有足够的用于兑现承诺的资金；

　　

　　■ 采购活动符合联合国项目事务署的最佳利益。

　　

　　2. 承担《采购指南》规定的其他控制职能。除非授权（DOA）表中列出了控制功能，否则采购授权（PA）可以执行任何此类功能，而不考虑授权（DOA）的级别和估计的合同价值，例如缩短招标时间、批准评估小组或指定开标小组；

　　

　　3. 根据其授权（DOA）和《采购指南》的规定提供报告；

　　

　　4. 采购授权（PA）人员也可以作为国际咨询工程师联合会（FIDIC）工程合同中的雇主。

　　

　　2.5.2 授权（DOA）

　　

　　表1为采购授权主表，其中规定了采购授权的级别和适用条件。

　　

　　根据采购框架的财务条例和细则（FRR）以及业务指南（OD），采购授权（PA）应由执行首席采购官（ECPO）或执行首席采购官授权的采购组（PG）干事指定。授权（DOA）下放给个人，而不是下放给职能部门，并分配给联合国项目事务署的具体项目或业务单位。因此，所有代职（例如主管官员（OIC））个人都必须获得适当的授权，以便能够行使这项权力，直到现任官员恢复其职能为止。只有在授权（DOA）信函中授权的情况下，授权（DOA）才能被转授。

　　

 

　　

　　2.5.2.1 累计金额

　　

　　对过去12个月内为同一项目或目的授予同一供应商的合同或一系列合同，包括其修订，在确定结算所需授权（DOA）级别时，必须考虑累计金额。

　　

　　在这种情形下，“同一项目”是指同一个联合国项目事务署的项目；“同一目的”是指将合同或一系列合同授予同一供应商，包括对其工程合同的修改和变更或裁定的索赔，是由单一招标过程产生的。因此，由同一招标过程产生的任何合同或一系列合同、采购订单或工程合同的修改和变更或裁定索赔的金额，无论对哪一个项目或业务单位，都是出于相同的目的，并且必须进行累积以确定相关的采购授权（PA）。

　　

　　确定累计金额的重要说明：

　　

　　• 进一步用于正式招标方法的合同金额应分别与进一步用于正式招标方法例外情况的合同金额进行分别合计。

　　

　　• 事后、追溯和修订的金额累计没有时间限制。

　　

　　• 发生意外的情况下，当一项裁定已经获批（见第10.1.1节）时，仅应考虑合同金额（无意外情况发生），除非已使用了部分应对意外事件发生的金额，在这种情况下，还应计算该金额。

　　

　　• 当已形成一揽子采购协议（BPA）（见第11.5节）时，仅应考虑根据一揽子采购协议通过采购订单达成的合同金额。

　　

　　• 对于针对长期协议（LTA）的框架采购订单及其修订（见第11.4.6节），不适用累计金额原则，这时，根据其单独金额，由具有上表1所示正确授权（DOA）级别的采购授权（PA）人员批准。

　　

　　2.5.2.2 长期协议（LTA）和授权（DOA）

　　

　　所有新的长期协议（LTA），不论其价值如何，都必须由总部合同和财产委员会（HQCPC）进行审查，并由执行首席采购官（ECPO）裁定，但已经生效的长期协议（LTA）除外，这些协议是由联合国其他组织根据第14章“合作”的规定制定的。这是因为每一个长期协议都是根据一个单一的招标活动而制定的，但在其有效期内可能包含大量的框架采购订单。针对单一长期协议（LTA）的所有框架采购订单将出于相同的目的进行发布。考虑到任何业务单位都可以针对已制定的长期协议（LTA）发出撤销令，因此存在这样一种内在风险，即同一目的的撤销令总额可能超过合同和财产委员会（CPC）审查的阈值和授予合同的相应授权（DOA）级别。为了避免这种情况的发生，所有长期协议（LTA）都毫无例外地需要由联合国项目事务署进行审查，而不管预计总值和需求存在怎样的复杂性。

　　

　　2.6 采购审核员

　　

　　采购审核员（注：这个角色以前被称为“采购顾问”）由采购组（PG）总干事指定，承担以下职责：

　　

　　1. 在采购授权（PA）获批之前，对以下文件进行预批：信息邀请书（RFI）、意向书（EOI）请求、资格预审邀请、短名单和正式招标方法（ITB和RFP）下的招标文件，包括其修订；

　　

　　2. 审查和裁定提交文件的预批准：

　　

　　a）清算机构提交给合同和财产委员会（CPC）的清算申请。关于阈值的更多信息，见第9.4节“合同和财产委员会审查范围”。注意：根据第9.5节，在这种情况下，预许可的范围仅限于确保提交文件清晰、完整，不包含任何明显错误或任何矛盾信息；

　　

　　b）提交的文件低于采购授权（PA）直接裁定合同的合同和财产委员会（CPC）阈值，包括：进一步使用正式招标方法和金额等于或高于50,000美元的预选方法裁定；低于50,000美元的如果进一步使用正式招标方法的例外情况（根据第6.8.1节定义的财务条例和细则第18.05（a）（i）条规定的例外情况裁定除外）；修正；事后和追溯。

　　

　　3. 确保预先核准的采购行动符合联合国项目事务署的采购原则和最高诚信标准，包括在授标前进行了适当的供应商背景调查；

　　

　　4. 就采购程序和接收报价、开标和评标小组组成的人员任命向业务单位负责人提供建议。向被任命的个人说明保密和诚信的重要性；

　　

　　5. 提供一般采购建议，并为其所在业务单位和地区的采购从业人员给予指导帮助；

　　

　　6. 就业务单位提交的案例向合同和财产委员会（CPC）提出意见；

　　

　　7. 支持采购组（PG）沟通并向其业务部门和地区推广新的和修订的采购程序、模板、系统，以及逐步采用可持续采购做法。

　　

　　注意：

　　

　　■ 如果采购授权（PA）人员不是采购审核员，则其不能授权、签署或批准在提供此类预批准之前需要预批准的采购活动。当采购审核员拒绝授予合同的预审申请，且采购授权（PA）人员认为应建议授予合同时，采购授权（PA）人员应要求合同和财产委员会（CPC）进行审查以及给出合同授予的建议，而无需采购审核员进行预审。相反，采购授权（PA）人员将预先澄清任何此类授予合同的请求，并应在向合同和财产委员会提交的文件中以书面形式解释采购审核员没有预先澄清的情况；

　　

　　■ 对于合同裁定以外的采购活动，当采购审核员拒绝提供预先批准，且采购授权（PA）人员认为应提供批准时，采购授权（PA）人员应与采购组（PG）总干事协商，后者将做出最终的预先批准决定。

　　

　　采购审核员的最新名单连同提名过程的资料保存在采购组的内联网上。

　　

　　联合国项目事务署所有采购审核员必须在规定的完成时间内完成联合国项目事务署采购培训战略中为这一角色设计的必修课程。

　　

　　2.7 问责

　　

　　联合国项目事务署所有工作人员都对总干事（ED）负责，确保他们在执行公务过程中经常采取行动。联合国项目事务署人员如采取任何违反财务条例和细则或其他相关法律文书的行动，可对此类行动的后果承担个人责任和财务责任（财务条例和细则第103.2条）。

　　

　　由于联合国项目事务署在采购过程中使用公共资金，必须适当注意确保这些资金仅用于预期用途。持有授权（DOA）许可的个人必须特别小心，以确保其行动或由其监督的人员采取的行动符合财务条例和细则和其他相关立法文书的规定。

　　

　　2.8 职责划分

　　

　　职责划分是一种内部控制机制，用于确保没有单个个人或组织单位承担一项以上的相关职能。联合国项目事务署内各采购单位应保持对采购过程关键步骤的责任划分。

　　

　　在采购过程中，有两个领域实行职责分离：

　　

　　1）企业资源规划（ERP）系统中的采购周期（联合国项目事务署）联合国项目事务署根据其职能向工作人员提供简介，该系统执行以下职责划分措施：

　　

　　■ 制定采购订单的人员不能批准采购订单；

　　

　　■ 批准采购订单的人员不能批准财务凭证；

　　

　　■ 制定或修改供应商的人员无批准权限。核准系统内新供应商的权利与采购职能分开，由联合国项目事务署曼谷共享服务中心（BSSC）负责执行；

　　

　　■ 任何合理角色的组合都必须得到业务部门总干事或支持主管的批准。

　　

　　2）企业资源规划（ERP）系统以外的采购过程

　　

　　下列职责划分适用：

　　

　　■ 除第7.4.1 条的规定外，为正式投标工作而发出的邀请必须包括至少一名不参与采购过程后续各阶段的人员；

　　

　　■ 评估小组符合第8.2节的规定；

　　

　　■ 在采购授权（PA）人员直接和亲自进行采购的情况下（例如，如果采购授权人员是评估小组的成员），采购授权人员不得授予合同或采购订单或对其进行的修改。在这种情况下，所有的合同文件，采购订单，或其修改，必须提交给另一个采购授权人员，其具备针对该项目的有效授权（DOA）和适当的授权级别。尽管有上述规定，采购授权人员在执行采购程序时，仍可行使其余的授权（例如批准短名单和签署招标文件）。

　　

　　对一些采购单位，特别是小型采购单位，可能无法按要求将上述职能划分开来。任何偏差必须妥善记录在文件中，并由该单位的主管或支持主管批准。在这种情况下，至少必须通过确保即使由同一个人执行采购职能，该个人也以各种职能的身份执行任务，来确定上述职能的划分。（来源：财政部国库司）