一、新《财政法组织法》要求下的法国财政预算改革

　　法国是一个中央集权的单一制共和政体国家。全国政治结构分为四级，即中央、大区、省、市镇或市镇联合体，其中大区行政长官、省长由中央委派，市长由地方选举产生。目前法国共有26个大区、100个省、36763个市镇。在财政体制上，法国实行的是分税制财政体制，整个国家预算由中央预算、地方预算和国家社会保障预算三部分组成，这三类预算分别反映各类行政机构的财政收支情况。2005年，这三部分支出分别占GDP的17%、11%和26%。法国财政预算的基本框架，是由1959年《财政法组织法》（LOLF）确立的。但1959年法令在经历了时间的考验后，逐渐成为国家财政发展的一个障碍，期间虽进行了多次改革，但直到2001年8月1日新《财政法组织法》才由法国总统颁布，明确提出建立以结果和绩效为导向的绩效预算，并规定从2006年1月1日起开始执行新方法编制的预算案。这一被认为是法国公共财政的根本性改革，给财政预算管理的各个方面都带来了显著变化。

　　（一）改革的背景与目的。

　　从国际环境与欧盟各国的发展情况看，各国政府都在不同程度地推进政府有效治理、改善公共财政管理，但法国相对滞后，这就使法国政府认识到进行公共财政改革的紧迫性。从国内看，法国的公共财政状况“令人担忧”。据统计，2005年法国公共债务与国内生产总值之比上升到66.8%，超过了欧盟《稳定与增长公约》规定的60%的上限。更糟糕的是，在法国的公共债务中，大部分被用来支付日常的行政开支。同时，法国议会对中央政府的高度集权，特别是预算的控制权集中在经济财政工业部表示不满，要求政府将一部分财政权力归还给议会。为此，颁布新《财政法组织法》，推行以结果和绩效为导向的绩效预算，其目的是纠正原来公共财政落后的理念和做法，一方面是加强议会的作用，改善民主制度，使评估和监督成为议会在预算领域工作的重点；另一方面是使管理者在分配使用国家财政资源上拥有更大的灵活度与责任，提高公共支出的效率。

　　（二）改革的主要内容。

　　与1959年以来形成的预算体制相比，新《财政法组织法》主要在以下几个方面进行了深刻变革：

　　1.引入绩效预算机制，确立国家预算新结构。之前的预算，是由议会按各部门支出项目的性质，逐项通过各部门的预算。议会通过后的预算，难以体现政府实施的各项公共政策。新《财政法组织法》引入绩效预算机制，确立国家预算新结构。新预算结构使公共政策更为明确，责任更加分明。新结构分为任务、项目、行动三级。《任务》是国家预算新结构的第一级，反映国家财政担负的主要公共政策。每一任务划分为若干项目。任务的设置是为了促进对国家政策的民主辩论，议员可以在一项任务内调整项目之间的资金分配，但议会不可以增加某项任务的总预算额。《项目》是执行有关公共政策的操作管理框架。新《财政法组织法》将项目定义为“用于执行同一个部的一项或几项行动的总预算款，行动应附有根据公益宗旨确定的明确目标和可供评估的结果”。项目的设置将决定有关主管在完成目标时拥有多少管理的灵活度，他们有权在议会确定的预算包内自由支配预算额度，条件是不得超过人员支出限额和部资金使用授权上限。《行动》是项目的具体体现。在每个项目内，相同用途的预算额度又集中为行动。设置行动是因为必须明确区分某一公共政策的具体组成部分、行动方式和参与方各自的职能。行动之间预算额度的分配只起参考作用，但预算执行后，实际分配情况必须详细列明。在2006年国家新预算中，共有50项任务，150个项目（相当于以前的850个预算科目）。

　　2.让各部门公共政策项目负责人拥有更大的自由度和承担更多的责任。新《财政法组织法》规定：在预算批复的项目内，在保证目标、效益的前提下，各部门公共政策项目负责人可自由调剂各项支出使用的预算额度，但对人员工资除外，不能增加人员支出，只有人员工资有节余时，可用于其他项目支出。同时，建立新的部门监控管理体系，加强对公共支出全过程的监控管理和绩效监督，用绩效预算的原则来监督每个项目的执行情况，扩大部门内部审计职能的范围，让每个公共政策项目执行者承担更多的责任。